【摘要】長期以來，我國有關閑置土地問題的探索和實踐多集中體現(xiàn)為規(guī)章制度、政策的發(fā)布，理論界對其研究有限。國外對閑置土地問題進行了諸多實踐和研究：日本建立了空閑地制度，美國通過嚴格的土地用途管制制度預防和遏制土地閑置現(xiàn)象。國外的這些探索經(jīng)驗和實踐成果可以為我國完善農(nóng)村閑置土地處置法提供借鑒。

【關鍵詞】農(nóng)村    閑置土地處置    法律制度    鏡鑒

【中圖分類號】D922.291.91  　　  【文獻標識碼】A

閑置土地與處置的概念界定

閑置土地的認定。所謂閑置土地，是指“長期空閑擱置而未得到充分利用的土地。從經(jīng)濟的角度講，即商品或資源的經(jīng)濟價值沒有在交易中實現(xiàn)”。①其主要標志有兩點：一是已空閑擱置了一定時間，二是附著物功能沒有得到完全實現(xiàn)。按照法律調整的范圍，可以將閑置土地分為“法定意義上”的閑置土地和“法定意義外”的閑置土地。法律上對閑置土地的界定，其關鍵在于閑置期間始點的認定。

閑置土地處置的內涵。閑置土地處置是指土地資源的再利用，其實質是激活該項經(jīng)濟資源的經(jīng)濟效用?，F(xiàn)行法律上講閑置土地處置，包括行政處理行為和行政處罰行為。其中，行政處理行為包括批準延期、改變用途、安排臨時使用或進行土地置換；行政處罰行為，即未經(jīng)批準閑置滿兩年以上的，由人民政府無償收回。

處置閑置土地的前提是對其進行合法認定，處置的有效性在于對不同類型的閑置土地采取針對性措施。從廣義上講，閑置土地的內涵既包括“法定意義上的”閑置土地，又包括“法定意義外”的閑置土地；既包括房地產(chǎn)囤積的土地，又包括其他各種非正常渠道形成的閑置土地。但目前，我國法律體制下能處置的閑置土地范圍仍然過窄，仍有大量廣義上的閑置土地需要納入法律的調整范圍。因此，從社會經(jīng)濟發(fā)展的需要來看，今后將會制定更嚴格的閑置土地認定標準，將更多在資源意義上低效利用的土地納入閑置土地處置的范疇。

我國農(nóng)村閑置土地形成的背景和原因

現(xiàn)行建設用地配置方式易導致土地濫用。城市化進程對建設用地的需求巨大，國家必須為城市建設預留一定發(fā)展空間。然而在建設土地配置中，有些主管機關不考慮土地用途，在城市存量土地能夠滿足建設要求的條件下，仍然采取土地征用的方式將大量農(nóng)地轉化為建設用地。這種配置方式極易滋生濫用土地以及土地投機行為。同時，用地主體違法成本低而獲利高等誘因也加快了閑置土地的遞增速度。

土地供應體制存在弊端。目前我國取得建設用地使用權的途徑有兩種：一是通過出讓方式取得，絕大多數(shù)建設用地的使用權是通過招標掛牌出讓的方式取得，一小部分土地使用權是通過協(xié)議出讓方式取得；二是符合劃撥用地目錄的建設用地，其使用權通過政府劃撥的方式取得。而政府作為向市場供應土地的唯一主體，其供地過程中存在漏洞和諸多弊端。

一方面，在土地使用權出讓的過程中產(chǎn)生閑置土地的原因。在過去，政府可以向市場供應不具備交地條件的出讓土地，導致在受讓人簽訂了《國有土地使用權出讓合同》并按約支付土地款后，政府還沒有完成對該宗出讓土地的拆遷，無法按約履行對出讓土地進行基礎配套建設的義務，項目用地因宗地周邊水電管道未及時鋪設而達不到動工建設的條件。

另一方面，土地使用權劃撥的過程中也可能導致新的土地閑置。符合劃撥用地目錄的，多是行政事業(yè)單位、國有企業(yè)土地。上述用地主體取得土地不需要花費本錢，對土地閑置實際上也不承擔經(jīng)濟責任，因此往往貪大求全，不切實際地準備蓋新樓。而根據(jù)我國《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，“國家機關自用的土地”和“由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位自用的土地”都屬于免交土地使用稅的范圍，這也助漲了上述用地主體寧可閑置不用也不放棄多占土地使用權的行為。

地方財政利益最大化的價值追求。政府追求地方財政利益最大化造成土地閑置。一方面，根據(jù)我國的土地供應制度，即使土地儲備中心儲備了一定數(shù)量的土地，但由于未能獲得上級政府的用地指標，事實上很難形成真正意義上的出讓土地。另一方面，在我國目前的土地制度和財政體制下，地方財政收入很大部分依靠土地財政，而增加地方財政收入的捷徑和重要途徑，無外乎抬高地價。在這種地方保護主義、狹隘發(fā)展的思維模式下，地方政府不斷地通過限制供地，炒高地價，從而實現(xiàn)地方財政的利益最大化。這也造成了地價高漲、土地囤積進而閑置、供開發(fā)的土地資源更加稀缺，推動新一輪地價高漲的惡性循環(huán)。

農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象嚴重。隨著城市化進程的加快，大量務工農(nóng)民涌入城市。農(nóng)民放棄耕作、走向城市，留下了大量未利用的閑置土地，但受城鄉(xiāng)二元體制的影響，這部分土地流轉不暢，甚至存在轉包出去還要倒貼的現(xiàn)象。部分在外務工農(nóng)民也還存在著靠土地回家養(yǎng)老的觀念，寧愿讓其閑置也不愿意將其承包或出租。

我國農(nóng)村閑置土地處置的現(xiàn)實意義

閑置土地處置有利于實現(xiàn)集約用地。土地閑置給土地供求市場帶來錯誤信號，導致耕地銳減和新的閑置土地產(chǎn)生。節(jié)約集約用地是土地利用的基本原則，在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”的關頭，根治節(jié)約集約用地中的閑置土地問題已迫在眉睫。

閑置土地處置有利于資源可持續(xù)利用。土地閑置是對土地資源的極大浪費。土地的可持續(xù)利用就是要實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定，保持土地資源潛力和防止土地退化，使其具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性。加強對閑置土地的處置，能有效緩解我國目前土地供求的矛盾，從長遠看有利于土地資源達到可持續(xù)利用狀態(tài)。

閑置土地處置有利于調控商品房價格。商品房價格的調控涉及到民生問題，房價和地價具有高度的相關性，房價的上漲很大程度上歸結為地價的上漲。因此，清理和處置閑置土地，對于充分發(fā)揮土地效用，調控商品房價格具有十分重要的意義。