我國(guó)農(nóng)村閑置土地處置存在的問(wèn)題與弊端

閑置土地處置的法律法規(guī)不健全。法制不健全體現(xiàn)在對(duì)閑置土地的處置難以準(zhǔn)確適用法律，即，如何將不同性質(zhì)的法律責(zé)任運(yùn)用于對(duì)閑置土地的處置中？

一方面，依據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》來(lái)解決土地閑置問(wèn)題，是一種民事法律行為。該合同的性質(zhì)為民事合同，合同雙方對(duì)相互應(yīng)履行的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確約定，守約一方當(dāng)事人有權(quán)要求不如實(shí)履行合同的另一方承擔(dān)違約責(zé)任。因此基于該合同，可以對(duì)是否構(gòu)成閑置土地進(jìn)行認(rèn)定，也可以對(duì)用地主體不按進(jìn)度開(kāi)發(fā)利用土地所應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任進(jìn)行判定。所以，從民事法律角度講，出讓方（國(guó)土部門）在受讓方違約（即閑置土地兩年以上的情況下）按照約定收回土地使用權(quán)，是行使合同解除權(quán)的行為。

另一方面，政府和土地主管部門通過(guò)土地管理行為處置閑置土地，是一種行政法律行為。閑置土地處置包括批準(zhǔn)延期、改變用途、安排臨時(shí)使用、進(jìn)行土地置換和由人民政府無(wú)償收回的方式。對(duì)于批準(zhǔn)延期、改變用途、安排臨時(shí)使用、置換等方式，系行政機(jī)關(guān)行使土地管理職權(quán)的行政處理行為。但對(duì)于無(wú)償收回閑置土地的法律行為，存在著不同的認(rèn)識(shí)，各種規(guī)定也較為模糊。一種觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)償收回閑置土地使用權(quán)是一種行政處理行為；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)償收回閑置土地使用權(quán)是一種行政處罰行為。正是由于對(duì)閑置土地處置涉及到不同性質(zhì)的法律責(zé)任并用，實(shí)踐中難以準(zhǔn)確適用法律。

閑置土地處置的力度不夠。地方政府、相關(guān)利益群體（如銀行）執(zhí)行國(guó)家政策法規(guī)的力度直接影響了閑置土地處置。如果這一瓶頸難以解決，即使新措施新辦法出臺(tái)但仍會(huì)由于“執(zhí)法不嚴(yán)”而不容樂(lè)觀。

一方面，執(zhí)法者對(duì)已有的土地管理法律法規(guī)執(zhí)法不嚴(yán)。例如，閑置土地處置中關(guān)于征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定，由于沒(méi)有硬性標(biāo)準(zhǔn)，是彈性的，地方政府自然會(huì)根據(jù)自身利益彈性執(zhí)行。

另一方面，現(xiàn)有的閑置土地處置措施還不足以防堵制度漏洞。一個(gè)典型的例子就是，在現(xiàn)行政策下可以通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變規(guī)避土地增值稅。通過(guò)在股權(quán)上做手腳，讓交易方溢價(jià)收購(gòu)房地產(chǎn)目標(biāo)企業(yè)的股權(quán)，大股東順利退出，合理合法地規(guī)避高額的土地增值稅。

閑置土地處置中收回權(quán)與擔(dān)保物權(quán)存在沖突。閑置土地中涉及到如何處理行使土地收回權(quán)與其他權(quán)利人擔(dān)保物權(quán)沖突的關(guān)系問(wèn)題。無(wú)償收回閑置土地是最嚴(yán)厲的處置措施，也是一種行政處罰手段。因此，收回權(quán)與基于一般債權(quán)的土地抵押權(quán)相沖突時(shí)，抵押權(quán)優(yōu)先。但也有人認(rèn)為，由于行政行為具有先定力、公信力和普遍約束力，并考慮到防止欺詐和關(guān)聯(lián)交易，抵押權(quán)人不得以其債權(quán)對(duì)收回決定提出異議申辯。

國(guó)外閑置土地形成的原因和現(xiàn)狀

與我國(guó)農(nóng)村相比，其他國(guó)家在不同程度上也存在著土地閑置狀況。如：俄羅斯也產(chǎn)生了不少土地閑置問(wèn)題，許多農(nóng)村土地因?yàn)殚L(zhǎng)期無(wú)人耕種，逐漸閑置荒廢。盡管許多俄羅斯人喜歡用錢買土地，但卻不擅長(zhǎng)有效利用。有些俄羅斯人閑置土地是因?yàn)樽约旱耐恋剡h(yuǎn)離城市，交通不便利；有些俄羅斯人是因?yàn)樽约阂呀?jīng)在某個(gè)城市謀生并站穩(wěn)腳跟，當(dāng)遠(yuǎn)在家鄉(xiāng)的老人去世后，仍不愿離開(kāi)自己所在的城市，致使家鄉(xiāng)的土地閑置。

在美國(guó)農(nóng)村也存在著一定的土地閑置現(xiàn)象。目前，僅僅費(fèi)城就有4萬(wàn)余處閑置土地，每年的維護(hù)費(fèi)用達(dá)2000萬(wàn)美元，土地浪費(fèi)現(xiàn)象如此嚴(yán)重的原因在于該市的土地管理系統(tǒng)已瀕臨崩潰，無(wú)法應(yīng)對(duì)該市復(fù)雜的土地管理形勢(shì)。

國(guó)外閑置土地處置經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義

銜接閑置土地處置制度與《物權(quán)法》?！段餀?quán)法》的實(shí)施使得《閑置土地處理辦法》的合法性地位面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。從法律適用上看，《物權(quán)法》的效力高于《閑置土地處理辦法》，即《閑置土地處理辦法》與《物權(quán)法》不一致的地方，以《物權(quán)法》為準(zhǔn)。因此，對(duì)于閑置土地，收回土地使用權(quán)的處置方式并非不可行，而是不能“無(wú)償收回”。如果按照原來(lái)的方式無(wú)償收回閑置土地使用權(quán)，難免有違《物權(quán)法》，導(dǎo)致行政行為存在法律瑕疵。那么按《物權(quán)法》規(guī)定應(yīng)進(jìn)行“合理補(bǔ)償”，針對(duì)閑置土地處置中的收回行為，在什么范圍內(nèi)、什么限度內(nèi)的補(bǔ)償才算是合理呢？需要制定相應(yīng)的辦法。收回閑置土地當(dāng)中涉及到的補(bǔ)償問(wèn)題以及隨之而產(chǎn)生的補(bǔ)償關(guān)系，其性質(zhì)是否為當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系？如果補(bǔ)償問(wèn)題是當(dāng)事人之間的民事行為，那么雙方因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，勢(shì)必會(huì)影響收回國(guó)有土地使用權(quán)這一行政處罰行為的實(shí)施。

為保障行政處罰行為的實(shí)施、避免土地使用權(quán)人以補(bǔ)償要價(jià)為借口導(dǎo)致的無(wú)法收回，還需要引入裁定程序，對(duì)雙方的補(bǔ)償爭(zhēng)議進(jìn)行裁定。因此，為了將現(xiàn)行的閑置土地處置制度與《物權(quán)法》順利銜接，保障收回國(guó)有土地使用權(quán)行為的合法性，需要對(duì)《閑置土地處理辦法》進(jìn)行修改，并增加對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償?shù)膶?shí)體和程序性內(nèi)容。

創(chuàng)新土地調(diào)控制度與手段。一方面，通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃減少新增閑置土地。以美國(guó)為例，對(duì)閑置土地的管制主要體現(xiàn)在：一是控制城市規(guī)模，通過(guò)許可的總量管制，實(shí)施分期分區(qū)發(fā)展和設(shè)立管制區(qū)實(shí)現(xiàn)；二是保護(hù)農(nóng)業(yè)用地上，通過(guò)劃定基本的農(nóng)地，實(shí)施稅款優(yōu)惠與減免方案，制定農(nóng)業(yè)區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，從而有效地預(yù)防和遏制了土地閑置的現(xiàn)象。雖然我國(guó)也建立了土地用途管制制度，但規(guī)劃的穩(wěn)定性較差，一直以來(lái)，我國(guó)把人看成了“人口”，與“土地”、“資源”一并成為了可以依政府計(jì)劃安排的要素。這種城鄉(xiāng)規(guī)劃的缺位和隨意變化，大大提高了政府土地儲(chǔ)備的成本，并導(dǎo)致土地利用的低效和閑置。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，我們應(yīng)該把城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制作為重要任務(wù)，把我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃穩(wěn)定下來(lái)。借鑒美國(guó)通過(guò)嚴(yán)格的土地用途管制制度達(dá)到預(yù)防閑置土地產(chǎn)生的目的，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃，確保土地利用的穩(wěn)定性，從而減少新增的閑置土地。

另一方面，利用稅法手段創(chuàng)新解決土地閑置問(wèn)題。土地的供給、流轉(zhuǎn)，受民事法律制度的調(diào)整。但如果土地的利用行為完全依賴意思自治原則，則土地權(quán)利人在追求利益最大化時(shí)有可能悖于社會(huì)公共利益目標(biāo)。因此，還需要經(jīng)濟(jì)法律制度作為調(diào)整方式。征稅是“通過(guò)漲價(jià)歸公的原則，以消除不勞而獲、平抑土地投機(jī)。”②

利用稅法手段創(chuàng)新解決土地閑置問(wèn)題，一是可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)做法，考慮由全國(guó)人大制定一部統(tǒng)一的《土地稅法》。該部法律要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地稅法及相關(guān)規(guī)范性法律進(jìn)行整合重構(gòu)，適應(yīng)國(guó)家在調(diào)控土地市場(chǎng)方面由直接干預(yù)為主間接調(diào)控為輔向間接調(diào)控為主直接干預(yù)為輔轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，有效的通過(guò)稅收手段解決閑置土地問(wèn)題。

二是可以借鑒日本和美國(guó)通過(guò)征稅打擊囤地的做法征收土地閑置稅。日本從1992年開(kāi)始征收地價(jià)稅，每年對(duì)土地升值情況進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)新的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)征收持有稅，通過(guò)征收地價(jià)稅很快抑制了囤地現(xiàn)象。美國(guó)賓夕法尼亞州費(fèi)城議會(huì)則于2013年12月通過(guò)了《土地銀行制度法》，針對(duì)費(fèi)城現(xiàn)有的4萬(wàn)余處閑置土地，新法案著手解決閑置土地的稅收問(wèn)題。土地銀行制度實(shí)施后，土地銀行將對(duì)1萬(wàn)處公有閑置土地進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)，并處理私人土地購(gòu)買相關(guān)業(yè)務(wù)。同時(shí)，銀行還將減免土地債務(wù)，并按標(biāo)準(zhǔn)將閑置土地轉(zhuǎn)讓給真正有使用計(jì)劃的投標(biāo)人。有鑒于此，我國(guó)可以考慮借鑒日本和美國(guó)的做法，盡快出臺(tái)土地閑置稅，以有效遏制囤地和土地閑置滋生蔓延的現(xiàn)象。

依法規(guī)范閑置土地處置程序。以日本為例，與我國(guó)閑置土地概念相對(duì)應(yīng)的是空閑地的概念。日本由于人多地少，為注重土地的集約利用，建立了空閑地制度。該制度規(guī)定：對(duì)于被政府認(rèn)可為空閑地的土地，政府有權(quán)要求該土地的所有者提出該土地的利用處理規(guī)劃，并對(duì)其利用方式是否符合規(guī)劃用途進(jìn)行監(jiān)督。空閑地制度，有效地配合了該國(guó)的土地交易制度，對(duì)于抑制土地價(jià)格上漲起到積極了作用，許多做法為他國(guó)所借鑒。

我國(guó)也應(yīng)該借鑒日本的空閑地制度，依法規(guī)范閑置土地處置程序。首先要立案，充分調(diào)查取證，然后擬定相應(yīng)的處置方案并報(bào)原人民政府處置，采取不同的處置方案。在我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，人民政府或土地行政主管部門，均可以作為對(duì)閑置土地處置的適合主體。對(duì)于閑置土地處置中的行政處罰行為，如法律要求閑置土地處置行為的行政處罰必須以某種特定方式作出，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有采取這一方式將會(huì)影響閑置土地處置的合法性。同時(shí)，閑置土地處置中的行政處罰行為必須按照《行政處罰法》第三十九條要求，制作行政處罰決定書(shū)，即《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》，如果不履行該程序，則違反了行政處罰行為的法定形式。

（作者單位：平頂山學(xué)院國(guó)際教育交流學(xué)院）

【注釋】

①朱林興：“土地閑置問(wèn)題的嚴(yán)重性、成因及其處置”，《探索與爭(zhēng)鳴》，2006年第11期，第30頁(yè)。

②郭潔：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》，北京：法律出版社，2002年，第49頁(yè)。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）