【摘要】在新時期全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，既是我國政治文明發(fā)展的必然結(jié)果，也是回應(yīng)國際國內(nèi)環(huán)境，推進中國特色社會主義建設(shè)的必然選擇。具體而言，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，在總體目標上有利于保障全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢；在戰(zhàn)略布局上有利于保障全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度；在治理進程上，有利于促進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化；在具體戰(zhàn)略方式上，有利于促進黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提升。把握新時期全面推進依法治國的戰(zhàn)略意義，是我們落實黨的十八屆四中全會《決定》的基礎(chǔ)性工程。
【關(guān)鍵詞】 依法治國 社會主義法治 十八屆四中全會 國家治理 全面深化改革
【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A
黨的十八屆四中全會在我國全面建成小康社會決定性階段和全面深化改革攻堅時期，首次在黨的全會層面研究部署全面推進依法治國，通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。全面推進依法治國戰(zhàn)略的作出，立足于新時期我國面臨的國際、國內(nèi)錯綜復(fù)雜的發(fā)展形勢，回應(yīng)了各領(lǐng)域和各層面的法治期待，因此具有極為深遠的價值與意義。本文即根據(jù)《決定》的精神對此進行闡述。
這是保障全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然選擇
全面建成小康社會是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要環(huán)節(jié)；實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢則是全面建成小康社會的更高追求，其共同構(gòu)成中國特色社會主義建設(shè)的總體目標。而全面推進依法治國的過程，則是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的過程。其不僅能指引全面建成小康社會、實現(xiàn)中國夢的路向，凝聚社會共識、促進多方協(xié)力，而且能營造良好的制度環(huán)境，從而在總體上為全面建成小康社會和實現(xiàn)中國夢“導(dǎo)航”、“助力”和“護航”。
全面推進依法治國能為中國夢之實現(xiàn)導(dǎo)航。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢是中國特色社會主義建設(shè)的總體目標。該目標的實現(xiàn)，必然需要遵循一定的路徑、采取一系列的方式與方法。而法治正是確保這些路徑、方式不偏離全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)中國夢的總體目標的保障。因為法治并非簡單的法律規(guī)則之治，而是強調(diào)“法律由手段上升而為目的，變成一種非人格的至高主宰。它不僅支配著每一個個人，而且統(tǒng)治著整個社會，把全部的社會生活都納入到一個非人格化的框架中去”。①也就是說，全面推進依法治國，能夠通過社會主義法治建設(shè)，將全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢這一總體目標，納入到穩(wěn)定的、權(quán)威的、非人格化的框架中，并通過這一框架的作用，指引著各種路徑、方式確定不移地圍繞著總體目標發(fā)揮作用。
大體而言，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家對全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的導(dǎo)向作用，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，全面推進依法治國，能夠通過加強法律規(guī)則、原則建設(shè)，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供規(guī)范指引。眾所周知，法律最為重要的作用之一是引導(dǎo)人們的行為并加強人們的行為預(yù)期。而全面推進依法治國，能夠為人們提供更加明確的規(guī)范指引，確保人們在全面建成小康社會、實現(xiàn)中國夢的過程中，理性地選擇其行為路徑與行為方式。另一方面，全面推進依法治國，能夠通過弘揚法治精神、法治理念，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供價值指引。習(xí)近平同志強調(diào)，“中國夢歸根結(jié)底是人民的夢”，小康社會的全面建成，中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)，歸根結(jié)底是人民權(quán)利福祉的實現(xiàn)；而人權(quán)保障正是法治最根本的價值追求。因而，唯有全面推進依法治國，弘揚法治價值與精神，才能確保我們的路徑與方式選擇始終以實現(xiàn)中國夢為指向。
全面推進依法治國能為中國夢之實現(xiàn)助力。其一，全面推進依法治國的過程是凝聚社會共識的過程，其能為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢注入主體認同的力量。法律是公民意志的結(jié)晶，是為公民普遍遵循的共同規(guī)則，“是統(tǒng)合改革分歧、最能為各界所認同的最大共識”。②因而，全面推進依法治國的過程，也是在法治意義上不斷凝聚和強化公民共識的過程。它能促進公民在法治意義上形成核心價值認同，從而讓公民獲取應(yīng)對我國當前改革發(fā)展新時期出現(xiàn)的道德危機、信任危機、治理危機等一系列問題與困境的信心，以及對全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的信念。因為認同是“個體在交互關(guān)系中對自身、對他人、對社群、對社會乃至對國家所形成的認知、共鳴和歸屬的情感或體認”；③建立在法治共識意義上的認同，能夠真正讓公民對我國社會主義事業(yè)及其相應(yīng)的戰(zhàn)略部署形成共鳴、體認、熱情，乃至信仰，進而為中華民族偉大復(fù)興這一總體目標的實現(xiàn)注入強大動力。
其二，全面推進依法治國的過程是保障和強化公眾參與的過程，其能為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢注入民主的力量。全面推進依法治國的過程，實質(zhì)上是通過法律化、制度化的方式，強化保障公民主體權(quán)利與主體地位的過程。而公民主體權(quán)利與地位的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于公民能夠參與到公共決策過程中。畢竟，參與是民主的核心要素，甚至可以說，“真正的民主應(yīng)當是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)的決策的民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與”。④正因如此，黨的十八屆四中全會將保障公眾參與貫穿于全面推進依法治國的全過程；強調(diào)要“拓寬公民有序參與立法途徑”，要把公眾參與“確定為重大行政決策法定程序”，要“保障人民群眾參與司法”，等等。⑤這意味著，只有全面推進依法治國，才能真正保障公民有效參與，才能在此基礎(chǔ)上確保公共決策的理性，強化民眾對公共活動的認同、配合與支持，進而在全面建成小康社會、實現(xiàn)中國夢的過程中增進民主的力量。
其三，全面推進依法治國的過程是保障和強化各方協(xié)力的過程，其能為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢注入多元協(xié)同的力量。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢是一項綜合性、系統(tǒng)性的偉大工程，需要在凝聚社會共識、強化民主實踐的基礎(chǔ)上，將各方主體有機協(xié)調(diào)統(tǒng)合起來，從而形成向著共同目標奮進的協(xié)同力量。而全面推進依法治國正是保障與強化多元協(xié)同力量的根本方式。因為全面推進依法治國的過程，也是加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程，是保障黨對社會主義建設(shè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程。也就是說，只有全面推進依法治國，才能確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，既加強權(quán)利主體與權(quán)力機構(gòu)的合作協(xié)同，也強化人大、政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等權(quán)力機構(gòu)之間的監(jiān)督制約協(xié)同，進而為中國夢的實現(xiàn)注入多元協(xié)同的強大力量。
全面推進依法治國能為中國夢之實現(xiàn)護航。當前我國所面臨的國際形勢復(fù)雜多變，國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，各種矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有。因此，我們不僅要為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供導(dǎo)向和力量，而且還要回應(yīng)新時期各種矛盾風(fēng)險和挑戰(zhàn)，守護、捍衛(wèi)我國社會主義建設(shè)有序、穩(wěn)定地推進。而全面推進依法治國正是通過加強各層面的法律制度建設(shè)，來保障和維護全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。具體而言：
其一，全面推進依法治國通過“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，夯實保障和維護全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的法律制度體系。其二，全面推進依法治國通過“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，從行政層面為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供強有力的保障。其三，全面推進依法治國通過“保證公正司法，提高司法公信力”，從司法層面為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅實守護。其四，全面推進依法治國通過“增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)”，從社會層面為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供持久的思想、行動等方面的支撐。其五，全面推進依法治國通過“加強法治工作隊伍建設(shè)”，從專業(yè)隊伍層面為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供強有力的組織和人才保障。其六，全面推進依法治國通過“加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”，從執(zhí)政黨的層面為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅強有力的根本性保證。
這是保障全面深化改革順利推進和中國特色社會主義制度發(fā)展完善的必然選擇
當前我國改革已進入攻堅期和深水區(qū)。既有利益結(jié)構(gòu)對改革的阻撓重重，各種矛盾與挑戰(zhàn)也空前迸發(fā)。只有全面推進依法治國，弘揚法治共識，為社會主義各領(lǐng)域建設(shè)提供充分的法律保障，才能有力破解改革障礙、化解社會矛盾、回應(yīng)各種挑戰(zhàn)，從而保障全面深化改革的順利推進。與此同時，完善社會主義建設(shè)各領(lǐng)域的法律制度，推進全面深化改革的過程，也是逐步完善發(fā)展中國特色社會主義制度的過程。
全面推進依法治國能促進經(jīng)濟體制改革及市場經(jīng)濟制度發(fā)展。黨的十八屆四中全會指出，“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”，⑥市場經(jīng)濟體制應(yīng)當是建立在法治基礎(chǔ)上的制度體系。我國市場經(jīng)濟建設(shè)已達30余年，社會主義市場經(jīng)濟體制也已初步建立，但當前我國市場經(jīng)濟法律制度尚不健全，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的弊端對市場經(jīng)濟建設(shè)仍存在較大影響，我國市場經(jīng)濟還不是真正法治基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟。其中，尤為突出的是，我國政府與市場之間的關(guān)系尚未理順，公平競爭的市場經(jīng)濟秩序尚未形成，經(jīng)濟主體規(guī)則意識、產(chǎn)權(quán)保護意識仍然匱乏，以致于因政府“審批過多和監(jiān)管不力并存”而影響市場經(jīng)濟效率，⑦因國有企業(yè)對資源和資金的壟斷而破壞公平競爭的經(jīng)濟環(huán)境、制約經(jīng)濟活力，因市場經(jīng)濟主體不按規(guī)則辦事而擾亂經(jīng)濟秩序等情形，仍大量存在?，F(xiàn)階段經(jīng)濟體制的弊病，已給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。因此，全面推進依法治國，建構(gòu)以法治為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟體系就成為必然。
具體而言，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家對我國市場經(jīng)濟改革發(fā)展的意義主要包括：其一，有利于通過弘揚社會主義法治文化，促進市場經(jīng)濟主體法律意識、公平競爭意識與能力的提升，為市場經(jīng)濟改革發(fā)展提供良好的主體條件。其二，有利于通過促進以“保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向”的社會主義市場經(jīng)濟法律制度的完善，⑧從而為市場經(jīng)濟改革發(fā)展提供優(yōu)良的制度環(huán)境。其三，有利于通過厘清政府與市場的關(guān)系、規(guī)范政府的市場監(jiān)管行為，從而發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟改革發(fā)展過程中的方向引領(lǐng)、資源調(diào)控、秩序維護、政策服務(wù)等方面的作用。其四，有利于通過促進公正司法，強化司法機關(guān)在產(chǎn)權(quán)保護、市場糾紛化解、市場經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的作用。其五，有利于通過調(diào)動社會主體的積極性和參與能力，以及強化法治工作隊伍建設(shè)，為市場經(jīng)濟的改革發(fā)展增進力量。
全面推進依法治國能促進政治體制改革及民主政治制度發(fā)展。政治體制改革是我國全面深化改革的重要環(huán)節(jié)，其關(guān)鍵在于促進政治關(guān)系的有機協(xié)調(diào)。而政治關(guān)系“是指人們參與、組織和爭奪國家權(quán)力（公共權(quán)力）并運用國家權(quán)力管理具體社會事務(wù)的過程中形成的社會關(guān)系”，⑨其不僅表現(xiàn)為人大、政協(xié)、政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等政治組織之間的關(guān)系，更重要的體現(xiàn)為公民與這些政治組織之間的關(guān)系。也就是說，現(xiàn)代政治體制改革的核心是落實公民參與，彰顯公民在國家政治生活中的主體權(quán)利與主體價值。因此，我國政治體制改革的核心目標，應(yīng)當是實現(xiàn)我國民主政治制度的發(fā)展。顯然，民主政治的發(fā)展離不開法治的保障——正如鄧小平同志所指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”⑩黨的十八屆四中全會也強調(diào)指出，“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”。
可以說，只有全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，我國政治體制改革才能順利推進，民主政治制度的發(fā)展才能獲得堅實的法治保障。具體說來，一方面，只有全面推進依法治國，才能“以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化”；才能保證“人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。?另一方面，只有全面推進依法治國，公權(quán)力才能得到有效約束，才能在維護人民權(quán)利福祉的意義上運行——當前我國政治實踐中存在的最大問題就是權(quán)力未能有效制約，這就為權(quán)力的擴張性與人性弱點的結(jié)合提供契機，為權(quán)力腐敗的滋生提供溫床。在此情勢下，只有全面推進依法治國，才能在健全的法治基礎(chǔ)上，穩(wěn)定持久地規(guī)范與約束公權(quán)力，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，進而在法律制度層面有力地遏制和預(yù)防腐敗。
全面推進依法治國能促進社會體制改革及我國社會制度發(fā)展。社會與國家的二元分離，是法治建立的基礎(chǔ)。而法治的推進又將進一步促進社會的發(fā)展。我國社會在改革開放及社會主義法治建設(shè)進程中已獲得茁壯成長，也在社會主義建設(shè)過程中扮演著日益重要的角色。但是，我國社會體制仍較滯后，社會組織的積極作用尚未得到充分發(fā)揮，社會矛盾化解方式不科學(xué)、社會不公問題也日益突出。在此情勢下，全面推進依法治國，建立健全中國特色社會主義社會治理體系，促進社會治理創(chuàng)新，激發(fā)社會活力，已成為促進我國社會體制改革，推進我國社會制度發(fā)展的必然選擇。
其一，只有全面推進依法治國，才能保障社會組織發(fā)展，促進社會組織作用之發(fā)揮。一般意義上講，社會是由“眾多自愿結(jié)合的社會組織在個人同國家政府之間構(gòu)成的一個巨大的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”，?社會組織是最核心的社會主體，社會組織的培育和發(fā)展狀況，直接決定著我國社會建設(shè)與發(fā)展狀況。但當前，一方面，不少人對社會組織仍存有不當認知，將社會組織視為一種不安定因素，以致對社會組織的建設(shè)與發(fā)展采取管制、壓制態(tài)度；另一方面，我國的社會組織仍具有較強的行政依附性，自主性不強，自治能力較弱，以致于影響其功能的發(fā)揮。而全面推進依法治國，則能在加強社會組織法律制度建設(shè)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)人們對社會組織形成正確認知；同時，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展，增強社會組織的自治能力，進而保障社會組織在法治軌道上承接政府職能轉(zhuǎn)移，并發(fā)揮其在聚合公民主體意志、表達公民主體訴求、維護公民權(quán)利，監(jiān)督政府權(quán)力合法行使等方面的價值與功能。?
其二，只有全面推進依法治國，才能提升運用法治思維與法治方式處理社會矛盾和社會糾紛的能力，從而促進良好社會秩序的形成。在過去這些年的社會治理過程中，我們過于強調(diào)維穩(wěn)，并且“經(jīng)常是不講規(guī)則，不分是非，大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”；特別是，“把群體性事件跟領(lǐng)導(dǎo)干部的一票否決相結(jié)合，使很多地方領(lǐng)導(dǎo)往往只求把事情按下即可，而不是通過法治化的方式來正確處理群體性事件，以及老百姓正當?shù)暮侠碓V求”。?結(jié)果，我們不僅未能獲得預(yù)期的社會秩序，反而使維穩(wěn)陷入越維穩(wěn)越不穩(wěn)的怪圈。只有全面推進依法治國，讓法治融入社會治理過程，提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維與法治方式的能力，才能增進民眾對社會矛盾處理方式與處理過程的認同，從而有效化解社會糾紛，維護社會秩序。
其三，只有全面推進依法治國，才能健全社會服務(wù)與社會保障法律制度體系，維護社會公平公正。受各種主客觀因素影響，中國社會兩極分化、不公平不公正問題日益突出，這已成為激化社會矛盾的主要誘因。只有全面推進依法治國，才能依法不斷加強和規(guī)范公共服務(wù)，不斷完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護等方面的法律制度，從而在法治軌道上維護社會公平公正。
全面推進依法治國能促進文化體制改革及我國文化制度發(fā)展。伴隨著文化在各國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中重要性的日益提升，文化軟實力在國家綜合國力構(gòu)成中的比重日益增大，加強文化建設(shè)，實施文化強國戰(zhàn)略已成為世界各國的普遍選擇。近年來，我國社會主義文化建設(shè)取得了豐碩成果，但受滯后的文化體制制約，我國文化建設(shè)與發(fā)展已遭遇越來越多的困境與挑戰(zhàn)。正因如此，所以黨的十七屆六中全會全面部署了深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的戰(zhàn)略。而文化體制改革的深化離不開相應(yīng)法律機制的推動。只有全面推進依法治國，在法治基礎(chǔ)上推動文化體制改革，才能取得現(xiàn)實意義與效果。
具體而言，一方面，全面推進依法治國，能夠“建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度”。?健全的文化法律制度是推進文化體制改革的基礎(chǔ)。因為“良好的文化體制應(yīng)當是通過健全的文化立法構(gòu)筑起來的制度體系”。?而全面推進依法治國，能夠在立法層面推動公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進法、國家勛章和國家榮譽稱號法、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法等文化立法的出臺，從而建立健全以規(guī)范文化管理秩序為基礎(chǔ)，以繁榮文化市場為目標，以保障公民基本文化權(quán)利為核心，以提高文化開放水平為重點的文化法律機制，(17)進而為我國文化改革的深入推進奠定堅實的法律基礎(chǔ)與制度支撐。另一方面，全面推進依法治國，能夠從行政、司法等層面，為文化體制改革的實踐提供法治化的促進與保障，從而切實推進中國特色社會主義文化制度的發(fā)展和完善。
全面推進依法治國能促進生態(tài)文明體制改革及我國生態(tài)制度發(fā)展。伴隨著人類活動對生態(tài)環(huán)境的破壞日益嚴重，生態(tài)文明保護已成為一個世界性的共同話題。我國生態(tài)文明建設(shè)起步較晚，體制機制不健全，所面臨的問題眾多，是“五位一體”現(xiàn)代化建設(shè)總體布局中的薄弱環(huán)節(jié)。我國生態(tài)文明改革過程，在很大程度上也是生態(tài)文明建設(shè)過程，是推動生態(tài)文明制度不斷建立健全的過程。黨的十八屆三中全會已將生態(tài)文明建設(shè)列為我國全面深化改革的重要內(nèi)容之一，明確指出，要“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。而我國生態(tài)文明體制改革，生態(tài)文明制度的建立，其關(guān)鍵在于法治的確認與保障。正因如此，所以黨的十八屆四中全會進一步從全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的層面，對我國生態(tài)文明建設(shè)進行了戰(zhàn)略部署。
實際上，只有全面推進依法治國，才能從法律層面厘清生態(tài)文明建設(shè)過程中的主體關(guān)系、行為與責(zé)任機制，才能建立健全科學(xué)、系統(tǒng)的生態(tài)文明法律制度，切實實現(xiàn)“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)”。(18)只有全面推進依法治國，才能在法治軌道上強化行政機關(guān)在生態(tài)保護過程中的保障與執(zhí)行力度，發(fā)揮司法機關(guān)對生態(tài)保護的引導(dǎo)與維護能力，增進社會主體在生態(tài)文明建設(shè)過程中的參與力度與參與效果。
這是促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇
現(xiàn)代國家治理體系實質(zhì)上是國家法治體系，現(xiàn)代國家治理能力本質(zhì)上體現(xiàn)為法治能力。也就是說，我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實質(zhì)上就是強調(diào)社會主義法治體系的形成，以及運用法治思維與法治方式治國理政能力的提升。而這一目標的實現(xiàn)，顯然需要建立在全面推進依法治國的基礎(chǔ)之上。
全面推進依法治國能促進良法善治體系的全面形成。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化以良法善治體系的形成為前提與基礎(chǔ)。盡管基于不同維度，人們對善治有著不同解讀，但對于“善治的實現(xiàn)就是民主加法治”，(19)人們已經(jīng)獲得一定程度的共識。實際上，保障民主已日益成為現(xiàn)代法治的基本要義。也就是說，“現(xiàn)代法治已成為善治基本的表達方式，或者說，現(xiàn)代法治就是善治意義上的法治”，“走善治意義上的社會主義法治之路，應(yīng)當是我國社會主義法治建設(shè)與發(fā)展的整體基調(diào)”。(20)而善治的實現(xiàn)必須建立在良法的基礎(chǔ)之上。正因如此，黨的十八屆四中全會明確指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。在此意義上講，“現(xiàn)代法治的核心即在于良法善治。正是現(xiàn)代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的治理體系”。(21)因此，我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，首先應(yīng)確保良法善治體系的形成。
毋庸置疑，我國良法善治體系的形成，必須建立在全面推進依法治國的基礎(chǔ)之上。一方面，只有全面推進依法治國，才能完善“保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實”的中國特色社會主義法律體系，從而確保“良法”體系得以形成。另一方面，只有全面推進依法治國，才能在完備的中國特色社會主義法律規(guī)范體系基礎(chǔ)上，進一步促進高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的形成，從而確保“善治”體系得以建立。此外，只有全面推進依法治國，才能確保在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的全面展開，從而推動良法善治體系的全面實施，促進法治思維與法治方式在國家與社會生活中的廣泛運用。
全面推進依法治國能促進改革模式與政治發(fā)展方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。當前，我國國家治理無疑是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在整體改革環(huán)境推動及政治環(huán)境促進下推進的。因此，我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，離不開在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下改革模式和政治發(fā)展形態(tài)的現(xiàn)代化。
就改革模式而言，我國過去三十年來推行的主要是試點性或者說先行先試的改革模式，即“先找一個地方試點，試點以后再總結(jié)，然后把這個試點經(jīng)驗加以擴展，然后再總結(jié)再擴展，再上升為政策，在一些地方再推行，然后再上升為法律”。(22)這種改革模式盡管具有其靈活性，但卻蟄伏著較多法律風(fēng)險，無法適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，推進我國改革模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向就成為必然。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次全體會議上指出，今后凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這一說法實質(zhì)上開啟了我國改革模式法治化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向之路。而只有全面推進依法治國，才能保證重大改革必須于法有據(jù)，才能增強我國改革的合法性與可預(yù)期性，確保我國的改革模式實現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型。
就政治發(fā)展形態(tài)而言，毛澤東同志、鄧小平同志所引領(lǐng)的是強人政治式的政治發(fā)展形態(tài)。但是，經(jīng)過30多年改革以后，強人政治現(xiàn)在已經(jīng)不具備社會基礎(chǔ)。個人崇拜或者說通過領(lǐng)導(dǎo)人個人魅力治國，不僅因其不確定性和不穩(wěn)定性、不可持續(xù)性而不符合現(xiàn)代政治發(fā)展規(guī)律，而且也因人們對其認同度的不斷降低而喪失其合法性。當然，“從我國現(xiàn)階段面臨的挑戰(zhàn)來看，我們需要強勢政治，但這種強勢不是強人，不是某一個人，而是一個領(lǐng)導(dǎo)集團、領(lǐng)導(dǎo)集體。也就是說，盡管一方面我們要有權(quán)威，因為只有中央有權(quán)威，權(quán)力相對集中，才能夠沖破阻力；但另一方面，又不能使這種權(quán)威演變成個人的集權(quán)”。(23)而只有全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，才能規(guī)范和約束領(lǐng)導(dǎo)人、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的權(quán)力，避免強勢政治演變?yōu)閺娙苏?，才能始終確保政治權(quán)力在法治軌道上運行，走法治化的社會主義政治發(fā)展道路。
全面推進依法治國能促進國家治理理性的提升。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必然體現(xiàn)為國家治理過程的理性化。而全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，正是提升國家治理理性的根本方式。
其一，全面推進依法治國能夠在整體戰(zhàn)略層面促進國家治理理性的提升。理性的國家治理，應(yīng)當在整體上確保各領(lǐng)域、各層面的力量能夠?qū)崿F(xiàn)制度化協(xié)作，并且在協(xié)作治理過程中，各種主體的權(quán)利能夠獲得有效保障、權(quán)力能夠得以有效制約。而全面推進依法治國的過程，實質(zhì)上是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的推進與建設(shè)過程。這一過程能夠確保在法治基礎(chǔ)上有效規(guī)范與約束執(zhí)政黨、政府及其他權(quán)力組織的行為，充分保障與救濟公民、社會組織及其他主體的權(quán)利，并推動權(quán)力主體之間、權(quán)利主體之間，以及他們相互之間的協(xié)作。正是在此意義上講，全面推進依法治國能夠在戰(zhàn)略層面提升國家治理的理性。
其二，全面推進依法治國能夠在制度機制層面促進國家治理理性的提升。國家治理理性顯然需要通過一系列的制度機制加以保障與促進。而全面推進依法治國的過程，正是不斷促進國家立法、行政、司法、社會等各領(lǐng)域體制機制發(fā)展完善，以全面促進國家治理理性提升的過程。而且，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家環(huán)境下的制度機制，從來不是僵化不變的，而會在法治意義上逐步發(fā)展創(chuàng)新，以不斷回應(yīng)國家治理的現(xiàn)實訴求。
正是立足于提升國家治理理性的需要，黨的十八屆四中全會圍繞全面推進依法治國，在制度機制建設(shè)方面予以顯著發(fā)展。在法律體系建設(shè)方面，更加強調(diào)憲法權(quán)威的維護、保障立法的民主科學(xué)以及重點領(lǐng)域立法的強化，強調(diào)“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，“將每年十二月四日定為國家憲法日”，“建立憲法宣誓制度”；“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估”，“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，編撰民法典，建立文化法律體系，等等。在行政領(lǐng)域，更加注重行政決策的合法性，強調(diào)要“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制”，要“積極推行政府法律顧問制度”“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”，等等。
在司法領(lǐng)域，注重司法的公正性，強調(diào)從司法人員的履職保障、司法職權(quán)的優(yōu)化配置、司法活動的開展等方面，加強司法制度機制建設(shè)，要求“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”；強調(diào)“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”，“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，“建立法官、檢察官逐級遴選制度”，等等。
這是提高黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平的必然選擇
中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其執(zhí)政能力與執(zhí)政水平對我國社會主義建設(shè)有著最為直接的影響。因而，提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平是中國特色社會主義建設(shè)的內(nèi)在要求。而全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，能夠通過發(fā)揮法律的功能與法治的價值，極大地提高黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平。
全面推進依法治國能促進黨科學(xué)判斷形勢能力之提高。黨的科學(xué)判斷形勢的能力是其應(yīng)當具備的基礎(chǔ)性能力。因為黨的任何領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政決策的作出，都建立在其對黨內(nèi)、國內(nèi)、國際形勢的判斷基礎(chǔ)之上。因此，只有具備科學(xué)判斷形勢的能力，才能保證黨的執(zhí)政路線、方針、政策、決策等的正確性，才能不斷將黨和人民的事業(yè)向前推進。而全面推進依法治國，確保黨在遵循憲法法律的前提下，在尊重法治精神的基礎(chǔ)上，進行決策判斷，是提高黨科學(xué)判斷形勢能力的重要途徑。
具體而言，一方面，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，能夠促進社會主義法治理念、法治精神在全社會的弘揚，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)、干部獲得法治精神、法治理念的熏陶。而在現(xiàn)代法治環(huán)境下，法治理念的形成，更容易拓展黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的眼界，提升領(lǐng)導(dǎo)干部審時度勢的能力。另一方面，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，有利于促進黨的領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)則意識、責(zé)任意識的提升，促使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部更加審慎地判斷形勢。更重要的是，全面推進依法治國，始終強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，即能通過法律權(quán)威保證并強化黨和人民群眾的密切聯(lián)系，維護黨和人民群眾之間的良性互動。而黨與人民群眾的密切互動，更有利于黨在形勢判斷、決策作出過程中，不斷聽取民眾的意見、汲取民眾的智慧，從而不斷促進黨科學(xué)判斷形勢能力的提高。
全面推進依法治國能促進黨駕馭市場經(jīng)濟能力之提高。伴隨著市場在資源配置中決定性作用的日漸發(fā)揮，市場經(jīng)濟在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的地位日益提升，黨駕馭市場經(jīng)濟的能力也愈發(fā)重要。在一定意義上可以說，中國共產(chǎn)黨駕馭市場經(jīng)濟的能力構(gòu)成其執(zhí)政核心的能力。只有駕馭好市場經(jīng)濟，把握好市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，才能領(lǐng)導(dǎo)人民群眾不斷促進市場經(jīng)濟的發(fā)展繁榮，為中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)，奠定堅實的經(jīng)濟支撐。而市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的發(fā)展依托于法治的保障。全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，一方面可通過提升黨對法治及其發(fā)展規(guī)律的認知，增強其對市場經(jīng)濟的理解，掌握促進以自由、平等、公平競爭為特征的市場經(jīng)濟之發(fā)展方式與方法。另一方面能不斷加強市場經(jīng)濟領(lǐng)域的立法，促進市場經(jīng)濟法律制度的完善；黨在把握與遵循市場經(jīng)濟法律規(guī)則、原則的基礎(chǔ)上，能更好地掌握市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，進而促進黨駕馭市場經(jīng)濟能力之提高。
全面推進依法治國能促進黨應(yīng)對復(fù)雜局面能力之提高。當前，我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，各種國際國內(nèi)矛盾錯綜復(fù)雜，各種危機層出不窮，如何應(yīng)對這種復(fù)雜局面，構(gòu)成對黨執(zhí)政的巨大挑戰(zhàn)。而全面推進依法治國，是新時期中國共產(chǎn)黨提高應(yīng)對復(fù)雜局面的能力，化解矛盾、積極回應(yīng)危機，推進社會主義建設(shè)的重要路徑。這是因為，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，能夠通過良法善治體系的建立、法治文化的弘揚、法治實踐的推進，促進黨員干部運用法治思維與法治方式解決問題、化解矛盾能力的提升——法治思維是運用法律規(guī)則、原則分析問題、解決問題的思維習(xí)慣，其強調(diào)“對法治價值的認同與信守”；(24)而法治方式則是法治思維在實踐中的外化表現(xiàn)。運用法治思維與法治方式，實質(zhì)上是強調(diào)將法治價值與精神，法律規(guī)則與原則內(nèi)化于心，外化于行。法治思維與法治方式的特征與價值，決定了一旦黨員干部掌握并提升了運用法治思維與法治方式的能力，就能更為理性、妥善地處理各種矛盾與問題，也能更好地獲得公民、社會的認同與支持，從而更好地應(yīng)對復(fù)雜的局面。
全面推進依法治國能促進黨依法執(zhí)政能力之提高。依法執(zhí)政意指“中國共產(chǎn)黨依據(jù)憲法和法律，進行國家和社會治理，追求人民權(quán)利和福祉之實現(xiàn)的活動。其實質(zhì)是要求將執(zhí)政黨的權(quán)力控制在國家法律的框架內(nèi)”。(25)在現(xiàn)代法治環(huán)境下，依法執(zhí)政已成為中國共產(chǎn)黨的基本執(zhí)政方式，黨依法執(zhí)政也成為依法治國的關(guān)鍵。與此同時，黨依法執(zhí)政能力的提升又有賴于依法治國的全面推進：一方面，全面推進依法治國，有利于在黨員干部中樹立憲法法律權(quán)威，促使各級領(lǐng)導(dǎo)“對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”，(26)從而真正在憲法法律范圍內(nèi)推進執(zhí)政活動。另一方面，全面推進依法治國，有利于在法治框架內(nèi)促進黨內(nèi)法規(guī)體系的完善。黨內(nèi)法規(guī)體系是黨開展黨內(nèi)活動的重要依據(jù)，只有確保在憲法法律范圍內(nèi)，在法治意義上完善黨內(nèi)法規(guī)體系，才能確保黨切實落實依法執(zhí)政。
全面推進依法治國能促進黨總攬全局能力之提高。中國共產(chǎn)黨總攬全局的能力，體現(xiàn)為其在方向性、全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性重大問題上領(lǐng)導(dǎo)和集中處理的能力。總攬全局的能力在很大程度上也是一種有所為有所不為的能力，即黨一方面要具備駕馭大局和統(tǒng)籌的能力，另一方面也應(yīng)具備協(xié)同與放權(quán)的能力。也就是，總攬而不統(tǒng)攬。如此才能集中精力處理全局性事務(wù)。而黨總攬全局能力之提高，離不開依法治國的全面推進。全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，既能促進中國共產(chǎn)黨站在法治大局角度，把握國家發(fā)展的方向與大局；同時又有利于通過國家法律制度、黨內(nèi)法規(guī)機制的建立，對執(zhí)政事務(wù)的處理進行制度化的、有效的分工協(xié)作，從而提升黨總攬全局的效率和效果。
注釋
①梁治平：《法辨：中國的過去、現(xiàn)在與未來》，貴陽：貴州人民出版社，1992年，第84頁。
②張紅：《中國夢是法治夢 以法治凝聚改革新共識》，《人民論壇》，2013年第27期。
③車文博：《弗洛伊德主義原理選輯》，沈陽：遼寧人民出版社，1998年，第375頁。
④［美］卡洛爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海世紀出版社，2006年，第8頁。
⑤⑥⑧??(18)(26)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日，第1版。
⑦王榮：《打造以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系》，《人民日報》，2014年10月27日，第7版。
⑨俞德鵬：《論政治法及其與憲法典的關(guān)系》，《政治與法律》，2008年第2期。
⑩《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1983年，第146頁。
?秦前紅：《新憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2005年，第195頁。
?周葉中、蔡武進：《新時期我國社會主義民主政治建設(shè)的新思考——現(xiàn)行憲法實施30年來我國社會主義民主政治建設(shè)的回顧與展望》，《法學(xué)雜志》，2012年第7期。
?(21)(22)(23)周芳、鄭娜：《現(xiàn)代法治的核心即“良法善治”——專訪武漢大學(xué)研究生院院長周葉中》，《第一財經(jīng)日報》，2014年9月19日，第B06版。
?周葉中：《加快文化立法是建設(shè)社會主義文化強國的必然選擇》，《求是》，2012年第6期。
(17)蔡武進：《文化治理需要健全法律機制》，《人民日報》，2014年9月10日，第7版。
(19)何哲：《善治概念的核心分析——一種經(jīng)濟方法的比較觀點》，《理論與改革》，2011年第5期。
(20)(25)周葉中、蔡武進：《我國社會主義法治建設(shè)的路向展望——1982年憲法實施30周年的思考》，《法學(xué)評論》，2012年第6期。
(24)周葉中：《關(guān)于“法治中國”內(nèi)涵的思考》，《法制與社會發(fā)展》，2013年第5期。
A New Development Stage of Governance Forms in China
—On the Far-reaching Strategic Significance of Promoting the Rule of Law
Zhou Yezhong
Abstract: To comprehensively promote the rule of law in the new period and build a socialist country under the rule of law is an inevitable result of the development of Chinese political civilization as well as an inevitable choice for responding to changes in the international and domestic environment and promoting the development of socialism with Chinese characteristics. In terms of the overall objective, promoting the rule of law comprehensively and building a socialist country governed according to law are conducive to finishing building a moderately prosperous society in all respects and realizing the Chinese dream of the great rejuvenation of the Chinese nation; in terms of strategic arrangements, they are conducive to deepening reform comprehensively, and improving and developing socialism with Chinese characteristics; in terms of governance process, they are conducive to modernizing the country's governance system and governance capacity; in terms of the specific strategic ways, they are conducive to improving the Party's governing capability and level. Grasping the strategic significance of comprehensively promoting the rule of law in the new period is the foundation for implementing the Decision of the Fourth Plenum of the Party's Eighteenth Central Committee.
Keywords: rule of law, socialist rule of law, Fourth Plenum of the Party's Eighteenth Central Committee, national governance, deepening reform comprehensively
【作者簡介】
周葉中，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，武漢大學(xué)研究生院院長。研究方向為中國憲法學(xué)、比較憲法學(xué)、地方政權(quán)建設(shè)、兩岸及港澳法制。主要著作有《黨的作風(fēng)建設(shè)的新視野——基于憲法思維方式的一種研究》、《代議制度比較研究》、《憲政中國研究》、《臺灣地區(qū)“憲政改革”研究》等。
