依法治國(guó)：改革的必然

法治的基本理念是強(qiáng)調(diào)平等、反對(duì)特權(quán)，注重公民的權(quán)利保障，反對(duì)政府濫用權(quán)力。要實(shí)現(xiàn)理想的法治秩序，就必須發(fā)揮實(shí)存法的固定和支持作用，這是一種從觀念到規(guī)范再到實(shí)然法治狀態(tài)的轉(zhuǎn)換過程。⑦十一屆三中全會(huì)以來的36年，就正是中國(guó)共產(chǎn)黨法治方略由萌發(fā)到成形再到全面推進(jìn)的過程。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，改革開放后最早提出“法治”命題的中央領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該是彭真，1979年9月，他在題為《關(guān)于社會(huì)主義法制的幾個(gè)問題》的講話中說：“現(xiàn)在要依法辦事，依法治國(guó)，你是領(lǐng)導(dǎo)，不懂法怎么行？”⑧1980年，五屆全國(guó)人大三次會(huì)議的政府工作報(bào)告中出現(xiàn)了“以法治國(guó)”的表述；1985年，中共中央和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于“一五”普法規(guī)劃的通知中提出了“依法辦事，依法治國(guó)”。應(yīng)該說，這一時(shí)期中央關(guān)于法治的表述還較為抽象，“以法治國(guó)”是主流話語，這是一種“秩序中心主義”的形式法治觀，仍然強(qiáng)調(diào)法律作為階級(jí)統(tǒng)治的工具性，但治理方略轉(zhuǎn)變的方向已經(jīng)顯露。

凝聚法治共識(shí)的歷程并非一帆風(fēng)順。20世紀(jì)80年代初，關(guān)于人治與法治的問題就出現(xiàn)了三種不同的觀點(diǎn)：“法治論”認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根除人治，實(shí)施法治；“人治論”認(rèn)為“法治”是西方資本主義國(guó)家的做法，社會(huì)主義國(guó)家不能照搬，應(yīng)當(dāng)維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威，實(shí)際默認(rèn)或主張法律可有可無；“結(jié)合論”則認(rèn)為不應(yīng)將二者對(duì)立起來，可結(jié)合使用。鄧小平也意識(shí)到，“要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系”。⑨隨著改革開放的推進(jìn)，倡導(dǎo)法治、反對(duì)人治的觀點(diǎn)得到了越來越多黨內(nèi)外人士的認(rèn)同。1989年9月，江澤民在中外記者招待會(huì)上說：“我們絕不能以黨代政，也不能以黨代法。這也是新聞界常講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”⑩這是當(dāng)時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人治與法治問題最為明確的表態(tài)。

1992年召開的中共十四大決定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求全黨高度重視法制建設(shè)，“加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)，這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求”。11 1996年2月，江澤民在中央領(lǐng)導(dǎo)法制講座時(shí)說：“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，依法治國(guó)，是鄧小平建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要方針。”12 同年3月召開的八屆人大四次會(huì)議根據(jù)黨中央的建議，將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”寫入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。1997年，中共十五大正式提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，將依法治國(guó)列為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。兩年后，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”被載入《憲法》，“依法治國(guó)”由黨的意志上升為國(guó)家意志，中國(guó)共產(chǎn)黨的法治方略正式確立。2012年，中共十八大提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，突出強(qiáng)調(diào)黨治國(guó)理政要運(yùn)用法治方式。

從“以法治國(guó)”到“依法治國(guó)”，從“法制國(guó)家”到“法治國(guó)家”，雖然僅一字之差，但意味著中國(guó)共產(chǎn)黨從單純強(qiáng)調(diào)建立完備的法律體系，到重視治國(guó)理政實(shí)踐的正當(dāng)性與合法性，意味著中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)法律在國(guó)家生活中的至上地位，絕對(duì)地排斥人治、否定人治，也意味著中國(guó)共產(chǎn)黨的法治觀從片面、形式的法治觀發(fā)展為全面、實(shí)質(zhì)的法治觀。法治國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)法治的價(jià)值內(nèi)涵，它至少應(yīng)當(dāng)包括人民主權(quán)、法律至上、法制完備、依法行政、司法公正、權(quán)力約束、權(quán)利保護(hù)、人權(quán)保障和社會(huì)自治等基本特征13，它表明法治的實(shí)施不僅要使法律成為治理社會(huì)的首要機(jī)制，更要用法治的根本精神和價(jià)值指導(dǎo)實(shí)踐并促其實(shí)現(xiàn)。

查察時(shí)代背景，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”方略的確立，是改革的必然結(jié)果。首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求法治。從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一場(chǎng)深刻的變革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類發(fā)展至今實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)體制和模式，它崇尚平等、遵循規(guī)則，對(duì)法治有著天然的需求，追求完備的規(guī)則體系給予人們行為的可預(yù)見性，中國(guó)試圖跟上新產(chǎn)業(yè)革命的腳步實(shí)現(xiàn)自我的發(fā)展，也必須建立統(tǒng)一穩(wěn)定的規(guī)則并推行之。其次，社會(huì)主義民主政治的發(fā)展期待法治。改革開放后，政治體制改革取得一定成就，人大的作用得以增強(qiáng)，政府的權(quán)力受到制約，人民的權(quán)利得到保障和增進(jìn)，國(guó)家政治生活走向正?；?、民主化和制度化，這些改革成果依靠領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)勢(shì)維護(hù)是不牢靠的，只有法治能使之不可逆轉(zhuǎn)，并且繼續(xù)按照人民的意愿向前推進(jìn)。第三，社會(huì)文明的進(jìn)步呼喚法治。觀諸世界強(qiáng)國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，無不包含著國(guó)家的法治化，而法治也無不給這些國(guó)家?guī)矸睒s、穩(wěn)定和發(fā)展，使其躋身文明國(guó)家行列。正如江澤民所說：“依法治國(guó)是社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)文明的一個(gè)重要標(biāo)志，是我們建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。”14第四，改革開放以來的社會(huì)穩(wěn)定的局面需要法治。歷史告訴人們，沒有安定的發(fā)展環(huán)境，國(guó)家的強(qiáng)盛就無從談起。改革開放以來，人心思進(jìn)、人心思安維護(hù)了社會(huì)的基本穩(wěn)定，但國(guó)家政治秩序的有序、人民利益關(guān)系的和諧、危害社會(huì)行為的消除，不能單純依靠政治動(dòng)員和人民自覺，需要法治并且也只有法治才能提供長(zhǎng)期的確定性和穩(wěn)定性，保證國(guó)家繁榮、人民幸福和社會(huì)和諧。

中國(guó)的法治建設(shè)既要遵循法治的普遍要求、價(jià)值共性和精神實(shí)質(zhì)，又要尊重中國(guó)的文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國(guó)情和公民訴求；中國(guó)的依法治國(guó)，既要充分尊重憲法法律的權(quán)威、嚴(yán)格奉行憲法法律的統(tǒng)治，又要注重法治的精神品格和文化內(nèi)涵。15《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了建設(shè)“法治中國(guó)”的政治命題，從其內(nèi)涵而言，“法治中國(guó)”應(yīng)當(dāng)是法治國(guó)家建設(shè)的“中國(guó)版”，是中國(guó)法治建設(shè)的“升級(jí)版”。“法治中國(guó)”強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)立足人民代表大會(huì)制度推進(jìn)民主法治建設(shè)，強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)力的嚴(yán)格規(guī)約和私權(quán)利的充分保障，強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)的全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)性。同時(shí)，“法治中國(guó)”要求從法律思維到法治思維的提升，從法律體系到法治體系的提升，從法律文化到法治文化的提升，從依法治國(guó)到依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的提升。

依憲治國(guó)：法治的靈魂

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”這是這一表述首次被寫入中央全會(huì)的決定，此前都只出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的講話文稿中。2004年9月，胡錦濤在紀(jì)念全國(guó)人大成立五十周年大會(huì)上的講話中首次采用了“依法治國(guó)的根本是依憲治國(guó)，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”的表述，十八大以后，習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)和慶祝全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上的講話中，也都明確加以重申，這反映出中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法治認(rèn)識(shí)的深化。

從發(fā)生學(xué)角度來看，憲法可以理解為各種政治力量在博弈與妥協(xié)中達(dá)成的共識(shí)，是最基本、最根本的國(guó)家共識(shí)。當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)生態(tài)呈現(xiàn)出階層眾多、利益多元的基本樣貌，觀念歧見、利益沖突并不鮮見，宗教、道德、法律等無疑都是規(guī)避因利益糾葛引發(fā)的對(duì)抗、消弭由固守己見帶來的紛亂脫序的調(diào)節(jié)手段。但唯有通過理性協(xié)商、全民討論并借由一套縝密程序外化而成的憲法，才是凝聚全民意志的“最大公約數(shù)”，并具有最強(qiáng)的穩(wěn)定性和權(quán)威性。憲法規(guī)定了全面重大的社會(huì)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)，是全國(guó)人民根本的行為準(zhǔn)則，一般法律的制定皆以憲法為依據(jù)。

法治的一個(gè)重要內(nèi)涵，就是法律在最高的終極意義上居于規(guī)限和裁決人們行為的力量，是公民行為的最終導(dǎo)向或司法活動(dòng)的唯一準(zhǔn)繩，不論私人還是政府，都必須首先和主要接受法律的約束，此即法律的至上性。憲法是一國(guó)的根本法、最高法，那么法律至上性原則的核心便是憲法至上，亦即憲法是評(píng)價(jià)和衡量政府、公民行為的根本準(zhǔn)則或最高標(biāo)準(zhǔn)。由此推進(jìn)，依法治國(guó)必定要求依憲治國(guó)，如果治國(guó)不依憲，那就等于廢棄了立國(guó)的根本，背離了最根本的國(guó)家共識(shí)，使法治陷于悖論，成為無源之水、無本之木，建設(shè)法治國(guó)家也就無從談起。

憲法以對(duì)國(guó)家權(quán)力的構(gòu)造和限制為核心內(nèi)容，以保障并增進(jìn)公民權(quán)利為終極追求。依憲治國(guó)首先能夠制約權(quán)力專橫，防止權(quán)力腐敗。作為民主制度產(chǎn)物的憲法通過人民代表大會(huì)制度、公民基本權(quán)利體系、法律監(jiān)督制度等的運(yùn)行得以活化，保證權(quán)力來源于人民、服務(wù)于人民、受制于人民，保證政府的廉潔高效，恪守其權(quán)力邊界，保證司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效防范公權(quán)侵蝕私權(quán)。依憲治國(guó)還能給予人民美好生活的預(yù)期。實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興是國(guó)家發(fā)展的總體目標(biāo)，而人民對(duì)生活有保障、權(quán)利有增進(jìn)、發(fā)展有機(jī)會(huì)的期許則是國(guó)家夢(mèng)想的基本構(gòu)成單元。憲法作為人民最根本的行為準(zhǔn)則，只有被尊重和恪守，才能引領(lǐng)人民對(duì)自我行為的規(guī)劃，消除因規(guī)則林立而導(dǎo)致的選擇困難；才能通過權(quán)利行使自主、權(quán)力行使法定，消減權(quán)力恣意給人民的不期干預(yù)；才能匯集人民對(duì)國(guó)家和民族的忠誠(chéng)和信心，凝聚民心民意助力國(guó)家崛起。

執(zhí)政黨是執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的政黨。在西方國(guó)家，政黨活動(dòng)以選舉為中心展開，政黨經(jīng)由贏得選舉上臺(tái)執(zhí)政，一旦進(jìn)入由憲法法律構(gòu)筑的權(quán)力體系中，自身也就成為被監(jiān)督和控制的對(duì)象，執(zhí)政的權(quán)力邊界尤為清晰。在中國(guó)，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位并非由選舉授予，而是依靠革命成功的事實(shí)和改革發(fā)展的績(jī)效，借由憲法直接賦予執(zhí)政合法性。由于共產(chǎn)黨對(duì)革命路徑的依賴，重視執(zhí)政事實(shí)，輕視內(nèi)在價(jià)值，也由于黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部不習(xí)慣甚或完全沒有具體的法律可供依憑，其執(zhí)政權(quán)力的邊界是模糊不清的，各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力似乎都可歸于黨的一元領(lǐng)導(dǎo)之中，故而過去幾十年“以黨代政”、“以黨代法”的現(xiàn)象就不足為奇。然而，倘若黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的角色和權(quán)力并無區(qū)隔，那么通過法治建立權(quán)力運(yùn)行秩序就幾無可能，依憲治國(guó)自然也就淪為空談。

“十六大”提出“從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨”的轉(zhuǎn)換軌跡，要求“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，不斷提高依法執(zhí)政的能力”，“依法執(zhí)政”成為中國(guó)共產(chǎn)黨的新坐標(biāo)?，F(xiàn)行憲法第五條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”執(zhí)政黨當(dāng)然也受這一條文的規(guī)制——黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這也是黨章作為黨內(nèi)最高法規(guī)的明確要求。因此，依憲治國(guó)和依法執(zhí)政就使中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政成為邏輯必然、價(jià)值必然。

依憲執(zhí)政價(jià)值在于為黨提供最堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)。憲法確立了黨的執(zhí)政地位，使黨的領(lǐng)導(dǎo)有了憲法和法律的支撐與保障；憲法能把黨的意志轉(zhuǎn)化為人民的根本意志，實(shí)現(xiàn)黨的意志和人民意志的根本統(tǒng)一；憲法明確了黨的民主與人民民主發(fā)展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滯；憲法能劃清黨的執(zhí)政行為與國(guó)家權(quán)力行為的邊界，確保憲法和法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

中國(guó)語境下的“法治”必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合，這是由中國(guó)的權(quán)力維度和秩序所決定的。在國(guó)家的維度中，人民是依法治國(guó)的主體，體現(xiàn)其根本意志的憲法即為法治的最高依據(jù)，依法治國(guó)必然要求依憲治國(guó)；在黨的維度中，法治要求執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為符合憲法和法律，依法執(zhí)政必然要求依憲執(zhí)政。依憲治國(guó)及其統(tǒng)攝的依憲執(zhí)政，共同構(gòu)筑了中國(guó)法治的靈魂。