國家、政黨與憲法：政治妥協(xié)的現(xiàn)實制度框架

上海師范大學法政學院教授  陶  慶

【摘要】由于中國政治現(xiàn)代化屬于后發(fā)外生型，立憲框架下實現(xiàn)政治妥協(xié)就多少折射出政黨特別是執(zhí)政黨的政治化光譜。在當下中國立憲體系與政黨執(zhí)政等國家主權“雙軸體系”的現(xiàn)實政治生活中，一方面堅持依憲治國的法治原則毫不動搖，另一方面依托中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權絕不懈怠，把日益涌現(xiàn)的既定憲法無法有效化解的大量非制度性利益表達與政治參與等社會矛盾甚至政治沖突，納入到以協(xié)商民主為基調的“正當妥協(xié)”范疇下解決，逐步實現(xiàn)更加充分有效的政治妥協(xié)，并在條件成熟時通過修定憲法與廢立有關政策規(guī)定，切實實現(xiàn)符合中國國情的法治目標。

【關鍵詞】政治妥協(xié)  正當妥協(xié)  政黨執(zhí)政  法治國家

【中圖分類號】 D60            【文獻標識碼】A

立憲政制理論表明，政治妥協(xié)的制度框架只能是一部神圣至上的憲法。憲法是政治妥協(xié)的制度框架這一理念已成共識，但現(xiàn)代政黨政治的發(fā)展歷史過程中，東西方社會政治妥協(xié)的理論內涵、實踐經(jīng)歷與實現(xiàn)程度卻各成其趣、各具特色。發(fā)育于西方的政治妥協(xié)理論自有常識性的啟蒙價值，但并不能以“拿來主義”來包醫(yī)百?。活愃浦袊@樣的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，融于浩浩蕩蕩的世界潮流已是萬眾所向，政治妥協(xié)的立憲框架是“他山之石”只可攻玉，中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法，并承諾率先遵守憲法的中國特色社會主義法治建設，必將豐富與發(fā)展人類社會的政治文明。

政治妥協(xié)與政黨執(zhí)政的理論淵源與適用維度

大體上來講，政黨執(zhí)政與憲法立憲的時間先后之分、主體客體之分，對于政治妥協(xié)的成效與作用有著相當大的影響。以英國為代表的西歐國家，一般而言政治妥協(xié)先于立憲框架而成，政黨執(zhí)政受制于政治妥協(xié)的憲法體制?，F(xiàn)代意義上的政治妥協(xié)源于英國13世紀及其以后王權與貴族/民權之間的經(jīng)濟與政治利益之爭，也就是說憲法本身起源于近代英國王權與貴族/民權基于雙方在財產(chǎn)權利與經(jīng)濟利益等諸方面的對抗性斗爭而采取反復談判并訂立憲章的政治妥協(xié)活動，其結果是開創(chuàng)了以政治妥協(xié)為直接目標的現(xiàn)代立憲制度。“1215年英國約翰王宣誓同意的《大憲章》63個條款中，……在制度上確立了私有財產(chǎn)不受侵犯的原則，在政治的邏輯上把私有財產(chǎn)置于國王的主權之外。”①作為公民，國家憑籍主權地位與強制權力來“索取”公民的私有財產(chǎn)時，“仍須得到他的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因為如果任何人憑著自己的權勢，主張有權向人民征課稅賦而無需取得人民的那種同意，他就侵犯了有關財產(chǎn)權的基本規(guī)定，破壞了政府的目的。”②基于經(jīng)濟利益與財產(chǎn)權利等方面的反復談判與政治妥協(xié)開始醞釀了西方國家議會主權與立憲政治制度，議會的形成即源于王權與貴族/民權就納稅的種類與額度進行討價還價，以及限制王權過分索取不當私人財產(chǎn)的做法。為了估定與征收稅款而設立或選舉的市參事會很快應運而生，并且成為每一個城市中相沿的政治制度；③新興的類似于現(xiàn)代議會功能的參事會，為貴族們提供了政治妥協(xié)平臺，以便于他們與王權討論賦稅問題并達成雙方遵守的協(xié)議，因此這一傳統(tǒng)的政治妥協(xié)方式成為現(xiàn)代議會制度的雛形。在當時的英國，維持王權運轉的主要費用來自征收的土地稅，這遠遠不夠王室揮金如土般的開支。從亨利一世時起，英國王室采取加官晉爵、擢新保舊等辦法來增加王室經(jīng)費，企圖在不改變統(tǒng)治方式、不放棄賦稅壟斷權的舊框架內維持穩(wěn)定。④但這并不能從根本上解決入不敷出的王室財政窘?jīng)r。到13世紀初，英王約翰好大喜功，對外與法國開戰(zhàn)，對內與教皇爭權，最后導致王室國庫巨額虧空，王室與貴族納稅人之間的矛盾日益突出。1214年9月，英王約翰不經(jīng)納稅人同意就悍然開征盾牌錢，引起了主要納稅人——封建貴族——的堅決抵制甚至軍事反叛。約翰王被迫與大主教蘭頓為首的貴族們就賦稅問題進行談判，并不得不接受后者對國王肆意增稅權力的限制，形成的法律文本即為《自由大憲章》。⑤它是人類歷史上第一次以憲法性文件達成了“無代議士不納稅”的政治妥協(xié)宣言。英國《自由大憲章》第12條規(guī)定，國王沒有納稅人同意不得征收任何免役稅和貢金，且規(guī)定贖金、策封、長女出嫁之費用等三項稅金無全國公意許可不得征收；第14條規(guī)定了國王征收任何賦稅所必須嚴格遵守的程序與辦法，要求國王必須在指定時間與指定地點召開會議，且于40日之前將有關賦稅征收的金額與用途告知“各大主教、主持、伯爵與男爵”等納稅人（貴族）。⑥1265年，貴族孟福爾自行召集英國歷史上第一次由貴族組成的議會，主要議題為討論納稅人權利與限制王室征稅權；1275年前后因英國地方貴族反對英王亨利三世的過度征稅而在牛津召開諮議會，遂使“議會”政治體制得以正式運作。到13世紀末，英國國王接受議會授意的《無承諾不課稅法》，進一步對國王的征稅權力進行了嚴厲限制，基本完成了無議會同意不征稅的法律制度建構，形成了稅收法定原則的政治妥協(xié)雛形，也為后世的許多稅收法定原則、議會保留原則或法律保留原則奠定了基礎，并確立了現(xiàn)代政治妥協(xié)與分權立憲制度的基礎。⑦17世紀初，英國議會又通過《權利請愿書》，該世紀末再頒布《權利法案》等，先后對限制王權征稅的傳統(tǒng)做法進行了更為明確細致的規(guī)定與強化。⑧托馬斯·孟對起源于賦稅義務與權利的近代政治妥協(xié)活動與英國立憲制度這樣總結道：“當我們必須籌集較多于從經(jīng)常的賦稅而來的款項時，我們就應該按平等的原則辦事，方可免遭人民憎恨；因為除非他們的獻納是大家所認可的，否則他們是決不會心悅誠服的。要達到這個目的，創(chuàng)立了議會制度乃是政府的一種高明政策。”⑨

現(xiàn)代意義上的政治妥協(xié)活動，不僅以立憲制度形式推進了現(xiàn)代立憲政治，而且還逐步促成了近代資產(chǎn)階級政黨的產(chǎn)生。以世界上最早出現(xiàn)資產(chǎn)階級政黨、并最先確立和實行兩黨制的英國為例，1679年斯圖亞特王朝復辟時期，在英國議會內部形成了代表不同階級利益的輝格黨（Whig）與托利黨（Tory）等兩個主要政治派別。后來，輝格黨與托利黨聯(lián)合起來反對詹姆斯二世，并于1688年發(fā)動政變完成“光榮革命”，輝格黨由此成為執(zhí)政黨，并在立憲框架下繼續(xù)遵行憲法原則、恪守妥協(xié)精神。

正因為西方政治妥協(xié)制度是在以英國為代表的立憲框架下取得的法治成果，并成為政黨執(zhí)政的先決條件，因而立憲框架先于政黨政治，和政治妥協(xié)成為政黨執(zhí)政的必然法治目標，這是這類西方歐美國家政治發(fā)展的顯著特征。政治妥協(xié)、立憲框架與法治目標業(yè)已成為政治文明的普世價值，但不同類型國家表現(xiàn)人類社會普世價值會符合自己民族傳統(tǒng)的特殊形態(tài)與具體方式；而且不同類型政黨政治在不同類型國家與政治妥協(xié)、立憲框架、法治目標之間所形成的錯綜復雜的結構性關系，使其施政理念、目標與方式也必然因地制宜、因時而動、變化萬千、豐富多彩。

政治妥協(xié)與政黨執(zhí)政的中國路徑與適用困境

政治妥協(xié)的“他山之石”如何攻玉？從理論上來看，現(xiàn)代意義上的政黨政治與憲法以及立憲框架下的政治妥協(xié)，對于中國而言都是“舶來品”，鮮有本土政治資源；但政黨政治與立憲體制已在近代以來成為現(xiàn)代政治與現(xiàn)代法治的普世觀念，我國自上世紀辛亥革命前后時期以來，亦匯入世界發(fā)展潮流，立憲體制與政黨政治由此成為中國政治發(fā)展的現(xiàn)實選擇，憲法的政治妥協(xié)屬性與政黨執(zhí)政的法治目標也日漸成為社會共識與政治發(fā)展目標。我國有旅美學者對世界歷史上第一部成文憲法——美國憲法在過去近四百年（從17世紀初北美殖民地的起源至20世紀末）的發(fā)展演變作出全面研究，提出美國憲法史是一部“有原則的妥協(xié)史”的鮮明觀點。美國憲法之所以自其誕生之日起到現(xiàn)在經(jīng)歷兩百多年的滄桑仍保持著青春活力而成為一部“活著的憲法”，概在于美國憲法是其建國初期多元利益集團談判和妥協(xié)的結果，并創(chuàng)立了利益談判和政治妥協(xié)的制度與機制；美國憲法的生命力之所以不斷得到更新，表現(xiàn)出一種“超穩(wěn)定性”，成為一部“活著的憲法”，同樣也概在于“談判”和“妥協(xié)”是美國立憲制度的核心內容。⑩近年來，我國還有學者提出了政治妥協(xié)性是憲法的基本屬性等學術觀點，并從憲法原理、憲法歷史、憲法沖突、民主制度、憲法程序、妥協(xié)機制等方面對憲法的政治妥協(xié)精神進行了深入研究。11盡管東西方社會在理論上對于憲法的政治妥協(xié)屬性以及政黨執(zhí)政的法治目標有著相似的理解，其具體的實現(xiàn)路徑則有著很大差異。相對于近代以來我國政治發(fā)展歷史而言，大致顯現(xiàn)出政黨執(zhí)政先于政治妥協(xié)綱領的憲法體制，以及政治妥協(xié)概在于政黨執(zhí)政的政綱取向等特征?？傊?，以英國為代表的歐美國家一般是先確立了立憲框架，然后政黨政治再依憲跟進，這種政治妥協(xié)的演進歷史事實使政黨必須在立憲框架內才能具備執(zhí)政合法性。然而，在類似中國這樣的政治現(xiàn)代化外生后發(fā)型國家中，一般是由政黨特別是執(zhí)政黨先行一步，并在政黨領導下建立立憲框架，尋求符合政黨自身利益的政治妥協(xié)方案。由此產(chǎn)生了政黨政治的出現(xiàn)先于立憲框架和法治目標等不同于歐美國家政治發(fā)展的特殊路徑。

從現(xiàn)實中來分析，自上世紀辛亥革命前后以來的百余年時間里，圍繞著能否確立政治妥協(xié)的憲法，和如何確立真正實現(xiàn)政治妥協(xié)的憲法，我國現(xiàn)代意義上的政黨政治應運而生。不同階級與階層利益代表的政黨派別，提出了不同類型的立憲框架，試圖在自己政治立場上實現(xiàn)中國的政治妥協(xié)；為此，不同類型的政黨組織展開了種種形式的斗爭甚至戰(zhàn)爭，直到代表著最廣大人民根本利益的中國共產(chǎn)黨人于1949年宣告中華人民共和國成立，中國人民政治協(xié)商會議第一次會議成功召開，現(xiàn)代中國的政治妥協(xié)與立憲框架才初步形成，中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的法治歷程才由此開啟。縱觀這一百多年來我國政治妥協(xié)的立憲框架與政黨執(zhí)政的法治歷程，它大體上可分為以下三個歷史階段：一是清末至辛亥革命時期；二是軍閥混戰(zhàn)與中國國民黨統(tǒng)治時期；三是中國共產(chǎn)黨領導下的新民主主義與社會主義時期。

中國百年立憲框架下政治妥協(xié)的經(jīng)驗與反思。第一，清末至辛亥革命時期的政治妥協(xié)與政黨政治?？v觀這一時期立憲框架下的政治妥協(xié)歷史，它被過多賦予了各類會黨的建政施政意圖，并成為各類會黨實現(xiàn)政治目標的最直接“工具”：或是變法保“清”的“靈丹妙藥”，或是民主政體的“天然屏障”。

比如，戊戌變法之本意在于仿效日本，在中國建立君主立憲制度，實現(xiàn)保皇保“清”、避免革命的政治妥協(xié)目標。19世紀80年代，改良主義思想家鄭觀應針對當時晚清危局，最早提出了“立憲法，開議院”的政治妥協(xié)主張；一批先進的中國仁人志士一方面試圖把西方顯學——憲法學引薦到中國社會，另一方面也開始自己撰寫相關憲法著作，如王鴻年的《憲法法理要義》于1902年問世，陳澹然于1906年出版《憲法治原》等。在此時期的戊戌變法運動尤為重要，這場維新變法開啟了把西方立憲體制引進到閉關鎖國、封建專制舊中國的歷史新篇章。中國人對政黨政治與立憲體制問題的思考是從鴉片戰(zhàn)爭后開始的。王韜、鄭觀應、鐘天緯、薛福成、陳熾等先進知識分子在“師夷之長技”的洋務運動歸于失敗之后，轉而聚焦于西方的政治制度，認為“人無棄才不如夷，地無遺利不如夷，君民不隔不如夷，名實必符不如夷”，12所以需要學習以英國為代表的西方國家議院制度，消除君民之間隔閡，達到“君民共主”的新型關系，以此建立立憲體制形成新的政治妥協(xié)，形成上下齊心的團結統(tǒng)一，實現(xiàn)救亡圖存的政治目標。由于專制統(tǒng)治下國人對“黨禍”心有余悸，因此當時人們學習西方議院制度的直接方式，就是組成“會”之類的社會團體，以便進行呼吁與倡導，中國有史以來真正意義上的會黨即政黨萌芽由此拉開了序幕。當時國人即提出，“政黨與立憲政治，猶如鳥有雙翼。非有立憲之政，則政黨不能興；若立憲之政，無政黨興起，亦猶鳥之無翼耳。”13以康有為、梁啟超為代表的資產(chǎn)階級君主立憲派相繼組織了具有政黨性質的“強學會”、“中華憲政實進會”等，提出了“伸民權、爭民主，開議院、定憲法”的立憲政治主張和逐步推動了試圖建立立憲框架實現(xiàn)政治妥協(xié)的維新運動。康、梁等改良派通過“變法”、“維新”提出了上下同心實現(xiàn)政治妥協(xié)的立憲綱領。“臣竊聞東西各國之強，皆以立憲法開國會之故。國會者，君與民共議一國之政法也。蓋自三權鼎立之說出，以國會立法，以法官司法，以政府行政，而人主總之，立定憲法，同受治焉。東西各國皆行此政體，故人君與千百萬之國民，合為一體，國安得不強？”14這場強調突出“人主總之”的“百日維新”仍然不為晚清頑固勢力所接受，但時隔不久，晚清統(tǒng)治者在內外交困、變法要求日盛一日的情況下不得不于1901年1月下詔實行“新政”，于1908年（光緒三十四年）頒布了由憲政編查館制定的《欽定憲法大綱》。慈禧太后幻想，“立憲一事，可使我滿洲朝基永久確固，而在外革命黨亦可因此泯滅，候調查結果后，若果無妨礙，則必決意實行。”15這個憲法大綱的根本目的在于維護晚清政權，鞏固封建專制統(tǒng)治，根本沒有提倡人民主權，更不可能實現(xiàn)晚清社會利益分化各方的政治妥協(xié)，因此它是一個披著憲法外衣的專制條律，自然不可能還權與民，實現(xiàn)現(xiàn)代法治。在這種歷史背景之下，晚清政府沒有政治妥協(xié)的絲毫誠意，但它阻擋不了中國立憲運動和法治建設的歷史發(fā)展方向。

又如，1894年孫中山在檀香山創(chuàng)立第一個中國資產(chǎn)階級革命團體“興中會”、黃興于1904年發(fā)起成立“華興會”、蔡元培發(fā)起成立“復興會”，以上三“會”于1905年8月聯(lián)合成立中國同盟會。1911年（宣統(tǒng)三年）10月，武昌起義震動全國，帝制結束，民國興起，中國開始正式走進以政黨政治為核心的立憲法治時代。孫中山為臨時大總統(tǒng)的中華民國新政府于1912年3月11日通過并頒布了《中華民國臨時約法》，這部憲法在中國歷史上第一次確立了主權在民的法治原則和三權分立的立憲體制。這部憲法試圖調解當時各政治派別的政治利益，促成不同黨派不同利益團體的政治妥協(xié)，并在立憲框架下使中國邁向法治道路。雖然這部憲法是中國有史以來第一部真正具有人民主權意義的根本大法，但是它的制定與產(chǎn)生方式類似于《欽定憲法大綱》系晚清政府一手導演而成那樣，也是經(jīng)當政者資產(chǎn)階級革命派一手謀劃、“因人設法”而出。孫中山應允讓位于袁世凱之臨時大總統(tǒng)之職位時，參議院緊急修改臨時約法并把總統(tǒng)制改為內閣制，企圖以此制衡袁世凱。政黨利用自身特殊政治地位與掌權便利，隨意修定憲法性文件或者憲法本身，這種“黨”大于“法”的現(xiàn)象與做法最早始于中華民國臨時大總統(tǒng)職位“孫袁讓渡”事件。

第二，軍閥混戰(zhàn)與中國國民黨統(tǒng)治時期的政治妥協(xié)與政黨執(zhí)政。在這兩個階段里，雖然歷史跨度有不同的內容，但從中國立憲框架下的政治妥協(xié)角度來看，都是近代軍閥與中國國民黨專制獨裁的歷史寫照；盡管他們在不同歷史時期曾紛紛祭出各種各樣的政治妥協(xié)綱領性文件即“憲法”，但從來沒有與其他社會階級與政治派別共享民主，也缺乏依法建國的政治妥協(xié)意識?？梢哉f，無論他們炮制出什么樣的憲法，不過都是維護自身政治派別和政黨利益的“合法外衣”。

比如，袁世凱擔任中華民國臨時大總統(tǒng)后，也同樣動用強權迫使國會修改《臨時約法》，隨后公布施行《中華民國約法》；《約法》大不同于《臨時約法》，其核心內容就是實行總統(tǒng)制；對此袁世凱還不滿足，以至于最后炮制出一部《中華帝國憲法》等所謂憲法，把一部政治妥協(xié)的立憲大法打扮成賦予袁世凱封建專制甚至是封建帝制的“合法外衣”。北洋軍閥曹錕“后來居上”，甚至不惜以刺刀脅迫加金錢收買“豬仔議員”等辦法，開啟了中國歷史上“賄選”總統(tǒng)的丑行，并如法炮制出一部《中華民國憲法》為自己登上總統(tǒng)寶座打通關節(jié)、鋪設道路。凡此種種，近代中國歷史上最為黑暗時期里立憲框架下的政治妥協(xié)功能和法治目標下的政黨政治建設已經(jīng)面目全非、蕩然無存。正如毛澤東所言，“你們可以看得見，在不久的將來，也許會來一個憲法，再來一個大總統(tǒng)。但是民主自由呢？那就不知何年何月才給你。憲法，中國已有過了，曹錕不是頒布過憲法嗎？但是民主自由在何處呢？”16

再如，以蔣介石為首的南京國民黨政府，按照孫中山提出的軍政、訓政、憲政三部曲，于1928年宣告“軍政時期”結束，進入“訓政時期”并開始實施《訓政綱領》，1931年5月制定頒布《中華民國訓政時期約法》。這部約法大量借鑒西方資產(chǎn)階級憲法，引進了許多西方法律制度，但它是在國民黨一黨專政政治體制下形成的，從國家權力、國家主席和委員的產(chǎn)生到約法的解釋，都由國民黨一手包攬，盛行一時的國民黨“黨國體制”即以國家根本法的形式確立下來。在這一獨裁體制之下，不僅當時社會各階級各階層的政治妥協(xié)難以形成，而且國民黨實行一黨專政更難以實現(xiàn)法治目標，人民主權受到嚴重侵害。1936年國民黨政府頒布《中華民國憲法草案》（通稱《五五憲草》），1939年9月國民參政會第一屆第四次會議根據(jù)中國共產(chǎn)黨和其他黨派民主人士提議，通過了要求國民黨政府明令定期召集國民大會制定憲法實行憲政的決議。但1940年9月18日，國民黨中央第五屆第157次常會竟以“各地交通受戰(zhàn)事影響，頗多不便，依原限召集，不無重大困難”為借口不予實行。直到抗戰(zhàn)勝利后，1946年4月在重慶召開了有中國共產(chǎn)黨和其他民主黨派參加的“政治協(xié)商會議”，經(jīng)過斗爭最終通過《政協(xié)關于憲草問題的協(xié)議》，但國民黨政府為一黨私利不愿實現(xiàn)各方協(xié)商形成的政治妥協(xié)之《協(xié)議》，竟然單方面撕毀《協(xié)議》，廢除來之不易的政治妥協(xié)等立憲框架，進而發(fā)動全面內戰(zhàn)，并于1946年12月在中國共產(chǎn)黨及堅持進步的民主黨派人士拒絕參加的國民大會上通過了《中華民國憲法》。這部所謂的憲法以民主憲政之名掩蓋了國民黨獨裁統(tǒng)治的政治意圖，因此它不可能實現(xiàn)立憲框架下中國各黨派各利益團體的政治妥協(xié)，同時國民黨政府當時的所作所為，與法治建設和憲政目標背道而馳、南轅北轍，自我迷信“武力統(tǒng)一”。“蔣記偽憲的精髓和實質可以八個字概括為：‘人民無權，獨夫集權’。”17果不其然，《中華民國憲法》剛剛出臺實施不久，國民黨政府為了籌備內戰(zhàn)挽救失敗便迫不及待地公布實施了《維持社會秩序臨時辦法》、《戡亂時期危害國家緊急治罪條例》、《特別刑事法庭審判條例》、《戒嚴法》等一系列違憲條律，完全拋棄了他自己一手制定的本意在于圖謀政治妥協(xié)的立憲框架，直到1986年才在臺灣時期被廢除。一言以蔽之，中國國民黨在大陸統(tǒng)治時期，憲法成為它欺騙人民維護專制的“合法招牌”；中國人民的確是處于有憲法而無憲政，有立憲框架而無政治妥協(xié)的專制時代。

第三，新民主主義與社會主義時期的政治妥協(xié)與政黨執(zhí)政。這兩個時期的立憲框架都是中國共產(chǎn)黨在紅色蘇維埃地區(qū)和抗日民主根據(jù)地等局部區(qū)域執(zhí)政時期，以及在1949年后全國執(zhí)政時期先后制定實施的。

比如，新民主主義革命時期的立憲框架，首先體現(xiàn)在1927年至1937年的第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，具體形態(tài)就是工農(nóng)兵代表大會制。1931年11月7日，中國共產(chǎn)黨在江西瑞金召開了中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，并于1934年1月第二次代表大會修正通過。這是中國共產(chǎn)黨領導蘇區(qū)人民制定實施的第一部確保人民當家作主的根本大法，標志著紅色革命根據(jù)地的政權建設開始走上新民主主義憲政的道路，也標志著中國共產(chǎn)黨通過立憲框架探索社會各階級各階層實現(xiàn)政治妥協(xié)，不斷走向法治道路等執(zhí)政經(jīng)驗的開始。但是這一時期的政治妥協(xié)僅僅限于革命階級，即由于戰(zhàn)爭時期的特殊情況，更由于中國共產(chǎn)黨在共產(chǎn)國際指導下嚴格遵行俄共（布）“黨團—蘇維埃”模式等原因，1931年11月產(chǎn)生的中華蘇維埃共和國首屆中央執(zhí)委會（即最高權力機關，共63人）、臨時中央政府人民委員會（即最高行政機關，共12人）等完全由中國共產(chǎn)黨人擔任。這些人選幾乎均由中國共產(chǎn)黨政治局全體成員、中共各省委和蘇維埃主要負責人、紅軍各軍團主要首長組成。18僅從人員構成來看，中華蘇維埃共和國所代表的最高權力機構與最高行政機構的全體人員，與中國共產(chǎn)黨政治局的全體成員、中共各省委和蘇維埃主要負責人員，紅軍各軍團主要負責人員，幾乎完全是重疊的，可以說是“一套人馬、兩塊牌子”的政制框架。其目的，如中共中央有關文件所規(guī)定：“為著鞏固和加強無產(chǎn)階級領導，蘇維埃首先必須堅決擁護無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)黨的領導。”19這種情況在其他地方性蘇區(qū)的“紅色政權”中也存在，如在湘贛革命根據(jù)地，“各群眾團體與政府機關的負責人都是共產(chǎn)黨員包辦，沒有提拔積極的非黨群眾來參加。”20在這種情況下，真正意義上的民主選舉失去了實際作用，人民主權原則基本上已為馬克思主義執(zhí)政黨的黨性原則所替代了。

又比如，在抗日戰(zhàn)爭時期,中國共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地普遍建立了以“三三制”為基本形態(tài)和主要特征的政權制度，并于1941年在邊區(qū)第二屆參議會通過《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》加以確立與規(guī)范，后經(jīng)數(shù)年實踐又于1946年4月在延安召開的陜甘寧邊區(qū)第三屆第一次參議會上通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》。這種“三三制”政權的突出特點在于，它把根據(jù)地轄區(qū)內所有社會階級、黨派都列為團結的對象，中國共產(chǎn)黨作為陜甘寧邊區(qū)主要軍事力量、經(jīng)濟力量和政治力量的掌握者與執(zhí)政者，承諾愿意與其他一切反對日本帝國主義侵略分子結成聯(lián)盟，而自己在候選人名單中確定共產(chǎn)黨員比例只占1/3。這一時期通過的立憲框架所實現(xiàn)的政治妥協(xié)，“在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的民主專政。它是和地主資產(chǎn)階級的反革命專政區(qū)別的，也和土地革命時期的工農(nóng)民主專政有區(qū)別。”21新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領導人民制定實施的具有憲法功能的最重要文獻是1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的具有代行憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》；這部憲法集中展現(xiàn)了新民主主義社會各社會階層在立憲框架下的政治妥協(xié)與聯(lián)合團結，同時也充分展示了中國共產(chǎn)黨實行多黨合作依憲治國的政治策略與政治抱負，這是中國共產(chǎn)黨領導下所獨創(chuàng)的具有真正政治妥協(xié)價值的立憲框架，也是她開明執(zhí)政切實邁向社會主義法治目標的偉大實踐與輝煌成就。

再比如，從1953年初開始，中國共產(chǎn)黨成立了由毛澤東擔任主席的憲法起草委員會，以《共同綱領》為基礎制定正式憲法。此次制憲歷時一年零八個月，全國約有一億五千多萬人進行了兩個多月的專門學習和廣泛討論，共提出一百多萬條憲法修改意見，最后于1954年9月第一屆第一次全國人民代表大會上通過了《中華人民共和國憲法》。這是社會主義中國制定的第一部社會主義類型的憲法，它充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在立憲框架下實現(xiàn)全國各族人民大團結和政治妥協(xié)的政治意圖，同時也開始了建設社會主義法治國家的歷史新篇章。毛澤東為此強調，“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”他還指出：“通過以后，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法。”22然而，由于1957至1978年二十年時間內中國共產(chǎn)黨黨內極“左”路線特別是十年“文化大革命”動亂的干擾與破壞，《中華人民共和國憲法》沒有得到充分實施，反而在“砸爛‘公檢法’”、“踢開黨委鬧革命”的“紅色”恐怖下，憲法被破壞殆盡，社會動蕩不安，政治妥協(xié)名存實亡，中央“文革小組”和各地新成立的革命委員會相繼架空中央與各地黨委，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的法治建設道路被無情斬斷。“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。”23直到1978年12月中國共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會，撥亂反正進行改革開放才扭轉時局。鄧小平明確強調，“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權力，充分保障公民權。”24 1980年9月第五屆全國人大第三次會議接受中共中央建議，決定成立憲法修改委員會，此次制憲經(jīng)歷兩年零四個月，全國大概有8%的登記成年公民直接或間接地提出了自己的修憲意見。這次制憲在時間上、范圍上與程度上都遠遠超過了五四憲法制定時的民主大討論過程，最后于1982年12月經(jīng)第五屆全國人大第五次會議通過實施，簡稱《八二憲法》。這部憲法是我國在社會轉型體制轉軌之初頒布實施的，它以憲法根本大法的最高形態(tài)成功恢復并實現(xiàn)了全黨全軍全國各族人民在統(tǒng)一思想團結一致向前看基礎上的新一輪政治妥協(xié)和堅定不移邁向法制社會最終實現(xiàn)依憲治國的戰(zhàn)略轉向。緊隨其后，隨著社會主義改革開放事業(yè)的不斷發(fā)展，中國共產(chǎn)黨領導人民適時對《八二憲法》進行了四次修定：1988年4月七屆全國人大一次會議通過修憲主要承認與接納了私營經(jīng)濟，1993年3月八屆全國人大一次會議修憲主要確立“我國正處于社會主義初級階段”和建設“社會主義市場經(jīng)濟”，1998年3月九屆全國人大二次會議修憲主要確立了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略和法治目標，2004年十屆全國人大二次會議修憲主要把“人權”與“保障私有合法財產(chǎn)權”等內容寫進了憲法。這四次修憲過程與成果，使現(xiàn)行憲法更能準確地適應新形勢的發(fā)展，更加有效地發(fā)揮政治妥協(xié)的綱領性作用，和推進依憲治國的法治進程。

然而，由于中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期有不同的歷史任務，她領導人民為實現(xiàn)不同歷史任務而必須采取不同策略制定政治妥協(xié)綱領，實施不同法制方案，因此在不同歷史時期的不同政治路線、政策策略與行動綱領需要與之相適應的憲法或憲法性文獻；也就是說，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨實行依憲治國，就必須通過憲法制定與內容修定等合法程序把執(zhí)政理念、執(zhí)政意圖、執(zhí)政方式表現(xiàn)出來并加以有效實施，這使執(zhí)政黨的政治領導能夠超越并影響到立憲框架的建立與變動。如“文革時期”的1975年憲法與1978年憲法，其意識形態(tài)功能遠遠大于其政治妥協(xié)的法治作用，全國人民代表大會在“文革”期間曾長達多年沒有召開過一次；凡此種種，憲法這一根本大法的最高權威顯然受到了不應有的削弱。正如有的學者所指出的那樣：“過去我國的政治家和制憲者們把憲法僅僅作為實現(xiàn)黨的路線和政策目標的措施和手段看待，隨著路線和政策目標的實現(xiàn)或者改變，憲法也隨之一個個過時了。”25執(zhí)政黨目標與執(zhí)政黨政治綱領的適時變動，使其領導人民制定憲法并遵守憲法的既定原則也必然隨著歷史任務與時代發(fā)展要求的變動而作出不斷調整，這樣一來一旦作為執(zhí)政黨的這些路線方針政策發(fā)生了若干重大變化，反映在憲法上就是需要重新修定憲法甚至有時會重新制定新憲法，使之能夠最大限度地實現(xiàn)新形勢下的政治需要而不是政治妥協(xié)。我國百余年來的政黨政治與立憲框架的歷史，特別是中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法并遵守憲法的逾半個多世紀的歷史都在反復證明同一個道理：在這種政黨執(zhí)政與立憲框架之間互為鉗制“鎖定”的基本格局下，執(zhí)政黨雖然真誠地把法治國家建設作為自己的最高理想目標，但實際實施過程中或多或少地會因為執(zhí)政黨不斷調整更新政治訴求與價值目標而存在著或者落后或者超越或者偏離既定法治目標的現(xiàn)實可能性。

“正當妥協(xié)”與依憲執(zhí)政的法治原則與適用前景

有美國漢學者感言，中國政治擺動的主旋律表現(xiàn)出奇異特征：世界各國的政治總有“左”、“右”之分，但中國則不同，它要復雜得多；中國政治的主旋律不是左右擺動，而是上下波動。這個“兩極”包括：在一個極端，是強調一致、約束性的中央控制、正統(tǒng)的信仰和紀律；而在另一個極端，則是最大限度地容忍個人的主動性、控制的放松、分權和擺脫正統(tǒng)的解放。中國的政治主要是組織等級內部的緊張，因而是中央化與地方化、正統(tǒng)與異端之間的沖突。26毫無疑問，化解當代中國日益復雜的現(xiàn)實政治沖突，實現(xiàn)有效政治妥協(xié)，完全依據(jù)西歐式的立憲框架與法治路徑可能會欲速則不達，操作不當甚至會出現(xiàn)適得其反的困局。我國憲法載明，中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法并率先遵守憲法，因此必須在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政與領導之下，把日益涌現(xiàn)但既定憲法無法有效化解的大量非制度性利益表達與政治參與，納入到以協(xié)商民主27為基調的“正當妥協(xié)”28范疇下解決，逐步實現(xiàn)有效的政治妥協(xié)，并在條件成熟時通過修定憲法與廢立有關政策規(guī)定而達成更高層次的法治效果。西方語境下的協(xié)商民主范式，有多種語境與表達方式，如“商談理論”（discourse theory），還如“商議性政治”（deliberative politics）等；他們主要含義均在揭示“內在于法律本身之內的那種事實性與有效性之間的張力”，29以克服傳統(tǒng)政治統(tǒng)治下的政治妥協(xié)危機與法治危機。

總之，“要創(chuàng)新恰如其分的運行機制，以使國家權力和社會需求之間的溝通渠道制度化。對于絕大多數(shù)發(fā)展中國家而言，這種樂觀結局并非就是理所當然的前景。他們能否搶抓難得的政治機遇，構筑良性的結構性相互賦權，以推動社會進步和民主發(fā)展，關鍵取決于政府和社會的精英人物能否具備高超的政治智慧和謀略，是否深懷強烈的政治使命感和社會責任心。”30協(xié)商民主范式的“正當妥協(xié)”范式是當下人類重新思考民主政治的共有價值與主流思潮，也是中華民族合和文化在現(xiàn)實政治生活中的實際運用，更是中國共產(chǎn)黨把政策與策略視為政治生命的優(yōu)良政治傳統(tǒng)與寶貴執(zhí)政經(jīng)驗。比如，受中共十三大政治報告影響，我國有學者早在上世紀80年代就曾提出過較有完整規(guī)范的協(xié)商對話制度等學術與政治概念。31此一觀點在當下中國社會科學領域有機對接了西方學界正在方興未艾的協(xié)商民主思潮，并在我國社會各界逐步形成了政治共識。在溝通與對話這個時代大背景下，建立健全社會協(xié)商對話制度與政治妥協(xié)機制，有利于化解社會矛盾和社會風險，及時準確反映不同利益公眾的具體要求；有利于優(yōu)化社會監(jiān)督，不斷提高中國進一步改革開放的良好國際形象。32

從政治妥協(xié)與政黨執(zhí)政的理論淵源與適用維度來看，政治妥協(xié)需要立憲制度加以保障，這是放之四海而皆準的普世觀念；但普世價值在不同歷史時期特別是在不同歷史文化背景的國家與地區(qū)里，具有不同的表現(xiàn)形式與實現(xiàn)程度，這也是馬克思主義歷史唯物觀和具體問題具體分析的必須結論。特別是在立憲框架下的政治妥協(xié)研究方面，由于以英國為代表的西歐立憲體制是王權與貴族/民權之間斗爭與妥協(xié)的產(chǎn)物，33西方古典立憲思想主要集中于分權制衡的對抗性原則與模式，34既要避免少數(shù)人的獨斷，也要避免“多數(shù)人的專制”。35而從政治妥協(xié)與政黨執(zhí)政的中國路徑與適用困境來看，中國百年立憲框架下政治妥協(xié)經(jīng)驗十分豐富，形成了有自己特色的政治遺產(chǎn)；同時由于中國政治現(xiàn)代化屬于后發(fā)外生型，立憲框架下實現(xiàn)政治妥協(xié)就多多少少折射出政黨政治特別是政黨執(zhí)政的政治化光譜。中國共產(chǎn)黨是不同于其他一切中外政黨的馬克思主義中國化的產(chǎn)物，她把馬克思主義理論與中國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化和中國現(xiàn)實實際有機結合，形成了自己理論自信、制度自信與道路自信的執(zhí)政傳統(tǒng)、執(zhí)政優(yōu)勢與執(zhí)政經(jīng)驗，因此中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法并遵守憲法的政治妥協(xié)框架與依憲治國目標，形成了中國特色的社會主義政治文明。因此，在這一歷史背景與客觀現(xiàn)實的中國國情之下，一味照抄照搬以英國為代表的西歐國家的立憲體制與政黨執(zhí)政經(jīng)驗，則不可能適用于探索中國當下政治妥協(xié)的立憲框架與政黨執(zhí)政的法治路徑。相反，堅持中國共產(chǎn)黨的政治領導是重新探索政治妥協(xié)這一立憲框架與推進依憲治國這一法治目標的根本保證。但同時我們也需要正視現(xiàn)實，由于執(zhí)政黨自身建設與立憲框架下政治妥協(xié)是兩套不同的操作系統(tǒng)，特別是執(zhí)政黨政策變化調整的頻率、幅度、廣度與深度，要比憲法修定甚至重新制定靈活機動得多，因此兩者之間的有機統(tǒng)一與法律對接也多少需要充分足夠的時間來磨合與協(xié)調。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的唯一政治領導力量，并與中國最高立法機構共同建構成為中國國家主權的實體組織，這就是中國國家主權“雙軸體系”的主要特征。履行最高立法權力的全國人民代表大會是國家主權的重要載體，它的本質特征是主權在民，一切權力源于人民，政治統(tǒng)治的唯一合法性在于人民同意。因此，有學者建言，國家與社會等社會多主體應該能夠確立多層次的雙軌立法觀念與立法體制，以此改變過去自上而下的單向度的立法傳統(tǒng)。36當前，我國有關社會權益的正式立法相對缺乏，政府職能部門出臺的相關政策零亂分散，這就導致了在轟轟烈烈的立法表象下,潛藏著巨大的法律漏洞與危機。37因此，在社會轉型與體制轉軌的激變時代，執(zhí)政黨被理所當然地賦予了更多的執(zhí)政空間與政治責任，并在社會矛盾沖突甚至個案政治事件中，有充分的理由與合法性采取權衡判斷，相機處置，這種對原則與底線的堅守與調整，一方面需要極其深邃的政治智慧和極其偉大的政治人格，另一方面更需要極其深厚的法理修養(yǎng)與法治精神。總之，作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨需要進一步轉變執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力，才能科學地整合政治妥協(xié)的各項資源，增強執(zhí)政的政治合法性，促進依憲治國的法治歷史進程。

（本文系2011年教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃資助”項目階段性成果，項目編號：NCET-11-0621；2011年度教育部人文社科重點研究基地重大項目階段性成果，項目編號：11JJD810018）

注釋

1王怡：《立憲政體中的賦稅問題》，《法學研究》，2004年第5期。

2［英］洛克:《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務印書館，1964年，第88頁。

3［比］亨利·皮朗：《中世紀歐洲經(jīng)濟社會史》，樂文譯，上海人民出版社，1964年，第91頁。

4孟廣林：《英國封建王權論稿——從諾曼征服到大憲章》，北京：人民出版社，2002年，第123頁。

5678姜士林等主編：《世界憲法全書》，青島出版社，1997年，第1260、1261、1263～1264、123頁。

9［英］托馬斯·孟：《英國得自對外貿易的財富》，袁南宇譯，北京：商務印書館，1959年，第67頁。

10王希：《原則與妥協(xié)——美國憲法的精神與實踐》，北京大學出版社，2000年，“前言”，第8頁。

11盛鵬：《憲法的妥協(xié)性研究》，合肥：安徽人民出版社，2009年，第18頁。

12馮桂芬：《戊戌變法》第1冊，上海人民出版社，1957年，第30頁。

13梁啟超：《政黨論》，《時務報》第17冊，1897年1月13日，轉引自邱錢牧主編：《中國政黨史》，太原：山西人民出版社，1991年，第2頁。

14湯志鈞：《康有為政論集》上冊，北京：中華書局，1981年，第338頁。

15《辛亥革命前十年間時論選集》第2卷，上海：三聯(lián)書店，1978年，第70頁。

16 21《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第736、741頁。

17轉引自：《人民無權，獨夫集權——蔣記偽憲法的面目》，《解放日報》，1947年1月3日。

18轉引自王健英：《中華蘇維埃首屆中央執(zhí)委會的組成與特點》，《黨史文苑》，1995年第1期。

19《中國新民民主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第1卷，北京：中國社會科學出版社，1981年，353頁。

20《湘贛革命根據(jù)地史料選編》上卷，南昌：江西人民出版社，1984年，第514頁。

22《毛澤東選集》第5卷，北京：人民出版社，1977年，第129頁。

23 24《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333、339頁。

25蔡定劍：《中國的社會變遷與憲法修改（提綱）》，載許崇德主編：《憲法與民主政治》，北京：中國檢察出版社，1994年，第195頁。

26［美］魯恂·W·派伊：《干部與官員：中國的政治文化》，密執(zhí)安大學中國研究中心，1988年，第39頁。

27Jhon Elster (Ed.), Deliberative Democracy, Cambridge University Press, 1998,p.1.

28當下中國國家與社會之間非代議制民主范式下的政治妥協(xié)，本文稱之為“正當妥協(xié)”。“正當妥協(xié)”的理論基礎是相對于代議制民主范式的另一種民主范式即協(xié)商民主；它是指，在既有文本法律法規(guī)甚至立憲框架下不能接納的“非合法律性”格局中，地方黨委政府與社會公眾基于雙方互利合作的出發(fā)點，都愿意主動互相接觸，并通過協(xié)商對話變通既定政策法規(guī)，在交往互動中漸趨寬容與妥協(xié)；此種基于程序正當和實體正義等憲法原則之上的寬容與妥協(xié)，旨在轉變過去執(zhí)政黨與國家權威單向度掌握一切政治資源的代議制民主范式，成為國家與社會雙方基于合作基礎之上的協(xié)商民主范式，是為“正當妥協(xié)”。

29［德］哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，上海：三聯(lián)書店，2003年，第358～409頁。

30Wang, Xu, 1999, "Mutual Empowerment of State and Society : Its Nature , Conditions , Mechanism, and Limits," Comparative Politics (Vol . 31 , No. 2),p. 246.

31鄭杭生、張建明：《試論社會協(xié)商對話制度》，《中國社會科學》，1988年第2期。

32遲福林：《中國的市場化改革進程與非政府組織發(fā)展》，《杭州師范學院學報》（社會科學版），2003第3期。

33參見Michael E.Tigar and Madeleine R.Levy, Law and the Rise of Capitalism, New York:Monthly Review Press,1977,pp.169-170.

34［美］斯科特·戈登：《控制國家——西方憲政的歷史》，陳麗微等譯，南京：江蘇人民出版社，2001年，第82頁。

35［美］喬·薩托利：《民主新論》, 北京：東方出版社，1998年, 第317頁。

36陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上——中國立法批評》，《中外法學》，1998年第6期，第59頁。

37參見如下資料：信春鷹、張燁：《全球化結社革命與社團立法》，《法學研究》，1998年第3期；周志忍、陳慶云：《自律與他律——社會團體監(jiān)督機制個案研究》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第78～82頁；蘇力、高丙中：《規(guī)制與發(fā)展——社會團體的法律環(huán)境》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第189～193頁。

Nation, Political Parties and the Constitution: Institutional Framework

of Political Compromise

Tao Qing

Abstract: As China's political modernization takes a latecomer and exogenous road, the spectrum of political parties, especially of the ruling party, is to some extent reflected in the efforts to reach political compromise under the constitutional framework. In contemporary China, the political life features a "biaxial system" of national sovereignty in the constitutional system and the governance by the ruling party. On one hand, the government needs to unswervingly adhere to the legal principle of governing the country in accordance with the Constitution; on the other hand, it should never slacken its efforts to rely on the right of the CPC to run the country; incorporate into the "legitimate compromise" framework based on consultative democracy the increasing number of social conflicts and even political disputes such as non-institutional interest articulation and political participation that cannot be effectively resolved according to the existing Constitution, and then get them resolved; gradually realize a fuller and more effective political compromise; and amend the Constitution and abolish or make relevant policies and regulations when the conditions are ripe, so as to attain the goal of the rule of law that is in line with China's national conditions.

Keywords: political compromise, legitimate compromise, governance of the ruling party, rule of law country

陶慶，上海師范大學法政學院教授。研究方向為中外政治制度，國家與社會關系。主要著作有《政治嵌入與政治安排》、《福街的現(xiàn)代“商人部落”：走出轉型期社會重建的合法化危機》等。