農(nóng)村穩(wěn)定而有活力是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)，要達到這個狀態(tài)，就必須建立起良好的鄉(xiāng)村治理體系。然而，當下我們離這個要求還有比較大的差距，突出表現(xiàn)在：一是多數(shù)農(nóng)村基層組織軟弱渙散，缺乏對農(nóng)民群眾的號召力；二是一些農(nóng)村基層干部習慣于用強硬手段開展工作，引發(fā)了較多不滿和糾紛；三是一些小村官墮落成了大貪污犯。探討鄉(xiāng)村治理問題，首先就要找到造成上述狀況的根源。筆者認為，“三級所有，隊為基礎”、“政社合一”的人民公社體制的弊端依然殘留于目前的行政村，這一點是癥結所在。

行政村實質上延續(xù)了人民公社舊體制

傳統(tǒng)上，“村兩委”即行政村的黨支部和村委會擔當著鄉(xiāng)村治理的主角，也因此，探討鄉(xiāng)村治理問題，首先需得把行政村這個概念的來龍去脈和制度含義弄清楚。行政村作為一個制度性概念，是人民公社解體后才出現(xiàn)的，其歷史不過三十年。那么，行政村究竟是一種怎樣的體制呢？解答這個問題，必須從行政村的前身——生產(chǎn)大隊，乃至整個人民公社體制說起。

眾所周知，安徽小崗村搞大包干拉開了人民公社體制解體的序幕。到1984年底，幾乎所有的人民公社都摘掉牌子換成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但這并不意味著人民公社體制的徹底解體。大包干只是打破了生產(chǎn)隊的集體統(tǒng)一經(jīng)營，相當于砍掉了人民公社體制的“腳”，但人民公社體制的“腰”和“頭”卻依然保留了下來，前者也即生產(chǎn)大隊翻牌為行政村，后者即公社則翻牌為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著三十多年城鄉(xiāng)改革步步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上的人民公社體制特征逐漸淡化，但行政村身上的人民公社體制至今沒有實質性改變。毋寧說“行政村”這個名稱正典型地反映了人民公社的體制特征。人民公社作為計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村政治、經(jīng)濟與社會的基本制度安排，有兩個基本特征：

第一，“三級所有，隊為基礎”。它意味著一塊土地既歸由幾十個農(nóng)戶構成的生產(chǎn)隊所有，又歸由若干生產(chǎn)隊、通常有幾百個農(nóng)戶構成的生產(chǎn)大隊所有，還歸由若干生產(chǎn)大隊、通常有幾千個農(nóng)戶構成的人民公社所有。勞動力的歸屬也是這樣，農(nóng)村土地和勞動力的所有權基礎是生產(chǎn)隊，但生產(chǎn)隊的基本功能被界定為“基本核算單位”，在所有權上生產(chǎn)隊并不具有壟斷權，生產(chǎn)大隊和公社都對生產(chǎn)隊所屬的土地和勞動力擁有所有權。在這種所有權結構下，農(nóng)村改革前，各人民公社和生產(chǎn)大隊或多或少都發(fā)生過無償調(diào)用生產(chǎn)隊土地和勞動力的現(xiàn)象。當然，人民公社時期生產(chǎn)隊之間以及生產(chǎn)大隊之間的財產(chǎn)與勞動力界限是十分清楚的，平調(diào)生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊的財產(chǎn)及勞動力，通常須得由上級組織安排。通常認為“三級所有”是指人民公社范圍內(nèi)三級組織分別對一部分財產(chǎn)擁有所有權，即人民公社和生產(chǎn)大隊對生產(chǎn)隊的財產(chǎn)沒有所有權，這種理解不能說是完全錯誤，但肯定是片面的。確實，公社和生產(chǎn)大隊都單獨擁有財產(chǎn)，但反過來說生產(chǎn)隊的財產(chǎn)不屬于上級的生產(chǎn)大隊和人民公社，卻不符合人民公社體制的本質規(guī)定性。

第二，“政社合一”。按照彼時制度設計的初衷，人民公社既是由高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社演變而來的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織（社），又是隸屬于縣政府的農(nóng)村基層政權組織（政），工農(nóng)兵學商多種功能俱全。人民公社作為集體經(jīng)濟組織，從一開始就在分配上搞平均主義，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，單純靠經(jīng)濟上的“集體”很難把農(nóng)民攏在一起，總有一些農(nóng)民想掙脫集體統(tǒng)一經(jīng)營的束縛，搞分田單干。但人民公社又是政權組織，它能夠用各種強制手段把農(nóng)民組織起來，遏制農(nóng)民中各種脫離集體的“資本主義自發(fā)傾向”。同時，人民公社作為集體經(jīng)濟組織，壟斷了農(nóng)村幾乎所有的生產(chǎn)性資源，為政權運行提供了強有力的經(jīng)濟支撐。在這種制度結構下，一個普通農(nóng)民脫離集體經(jīng)濟組織是很難生存下去的，只能服從組織安排。然而，因為這種政社合一組織從根本上缺乏激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的內(nèi)生動力，最終不可避免地走向了失敗。

回到“行政村”這個概念上，行政村之“行政”即是對“政社合一”之“政”的直接承襲，行政村之“村”則是對“政社合一”之“社”的直接承襲。可見，人民公社體制的上述兩個基本特征都被行政村保留下來了，所以，近三十多年來，談到行政村，官方經(jīng)常并行提出的兩個要求，即“加強農(nóng)村基層組織建設”和“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”，這兩個要求顯著印證了行政村既是政權組織，又是經(jīng)濟組織的特性。

以行政村為治理單位是緣木求魚

回顧農(nóng)村改革三十多年的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，行政村這一體制不僅沒有得到徹底改造，甚至還有不斷強化的趨勢。其原因在于，自大包干之后，并沒有對“三級所有，隊為基礎”和“政社合一”的體制進行過徹底改革。其中最重要的一點是，農(nóng)村土地的集體所有權歸屬至今沒有明晰，以至于少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和行政村干部則認為，土地歸行政村即原來的生產(chǎn)大隊集體所有，歸村民組即原來的生產(chǎn)隊集體所有只是向農(nóng)戶發(fā)包土地的一個依據(jù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政機關中，提及農(nóng)村集體或農(nóng)村基層組織，往往都是指行政村。學者研究鄉(xiāng)村治理或集體經(jīng)濟問題，也通常將研究對象定位于行政村。因為生產(chǎn)隊變成村民組之后已經(jīng)不是集體統(tǒng)一經(jīng)營單位，雖然大多數(shù)農(nóng)村土地是在村民組范圍內(nèi)按人平均承包，但承包經(jīng)營權證上加蓋的公章卻是行政村的。在行政體制運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府征用村集體的土地要找行政村，政府支農(nóng)資金落實到項目上也要找行政村，共青團、婦聯(lián)、征兵、計劃生育、調(diào)節(jié)矛盾糾紛等各項工作，也都是以行政村為單位開展的。