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中國當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，就是要通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革，降低強(qiáng)制性行政命令的作用程度和頻率，同時(shí)吸收多元主體共同參與經(jīng)濟(jì)治理。

中國長期以來都缺少對(duì)制度設(shè)計(jì)中法律內(nèi)在邏輯的考慮， 僅是“問題導(dǎo)向”式設(shè)計(jì)制度， 易造成參與國際經(jīng)濟(jì)治理面臨制度瓶頸，消除經(jīng)濟(jì)治理制度短缺、提高經(jīng)濟(jì)治理制度的質(zhì)量，是大力推進(jìn)中國參與國際經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵。

中國當(dāng)前發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性、根本性問題，緣于各領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)利益格局不斷調(diào)整，引發(fā)的各種矛盾與問題。唯有加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)治理體制創(chuàng)新，才能找到化解矛盾之法、解決問題之策。

經(jīng)濟(jì)治理是國家治理的重要組成部分

盧梭在為《百科全書》撰寫“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”詞條時(shí)指出，“經(jīng)濟(jì)”這個(gè)詞最初指的是“賢明合理地管理家政，為全家謀幸福”。這就意味著經(jīng)濟(jì)治理要對(duì)每個(gè)人和所有人的財(cái)產(chǎn)和行為，實(shí)施一種像家長對(duì)他的家務(wù)和財(cái)產(chǎn)一樣專注的監(jiān)視和控制。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”國家治理體系內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨建六個(gè)制度方面，而國家治理能力就是運(yùn)用上述六方面制度管理各項(xiàng)事務(wù)的水平與績效。從這一角度而言，經(jīng)濟(jì)治理無疑是國家治理不可或缺的重要組成部分，包括經(jīng)濟(jì)治理體系與治理能力兩方面。經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，不僅要求健全與完善經(jīng)濟(jì)制度，也要求不斷提高運(yùn)用各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的水平與能力。

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，旨在優(yōu)化資源配置，提高資源有效性，使效率與公平得到適當(dāng)平衡，使政府與市場關(guān)系得到妥善處理。這既要夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱——財(cái)政，又要驅(qū)動(dòng)國家治理的動(dòng)力——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，更要促進(jìn)全球制度創(chuàng)新——參與國際經(jīng)濟(jì)治理。然而在過去一段時(shí)期，政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)越位、市場監(jiān)管錯(cuò)位、公共服務(wù)缺位等情況在中國持續(xù)存在。完善經(jīng)濟(jì)治理體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)治理能力的提升勢在必行。

完善經(jīng)濟(jì)治理體系需破解三個(gè)問題

市場配置資源的功能尚未得到充分發(fā)揮。經(jīng)濟(jì)治理不同于過去的計(jì)劃管理，它不僅僅依賴于政府的政策，而且必須依賴于完備的市場體系，以及必要的法律和制度安排。經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，內(nèi)在地要求既要有治理經(jīng)濟(jì)的方針、政策等，又要有符合人民利益的對(duì)人們行為進(jìn)行規(guī)范的市場規(guī)則、制度準(zhǔn)則。然而，由于相關(guān)制度規(guī)則的不健全，加之法治基礎(chǔ)本身也十分薄弱，過去一段時(shí)期，一些地方不僅忽視制度的建立與完善，人為破壞制度規(guī)則的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。這扭曲了市場配置資源的功能，破壞了市場秩序，導(dǎo)致一些市場競爭主體不是依靠效率來取得競爭優(yōu)勢，而是以不正當(dāng)手段謀取經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也滋生了貪污腐敗問題。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)后勁不足。改革開放以來，中國在取得 GDP 增長奇跡的同時(shí)，環(huán)境、社會(huì)收入差距、老百姓的健康水平、社會(huì)公平等方面的指標(biāo)也越來越差。應(yīng)該說，這種較為明顯的反差的出現(xiàn)，主要是由于20世紀(jì)80年代初實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)改革后，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模相掛鉤。以GDP為主要考核內(nèi)容的官員晉升體制，客觀上會(huì)對(duì)地方政府形成重增長、輕民生的制度激勵(lì)。在財(cái)力一定的前提下，地方政府往往將其更多投在見效快的基礎(chǔ)建設(shè)方面，忽視對(duì)長期增長效應(yīng)明顯的科教文衛(wèi)等服務(wù)的投入，從而對(duì)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)、同步發(fā)展形成負(fù)面影響。而長期來看，經(jīng)濟(jì)增長是速度與效率的統(tǒng)一，并以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化為基礎(chǔ)。改革開放后以GDP為目標(biāo)的發(fā)展模式，不僅嚴(yán)重扭曲了各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的合理配置，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整動(dòng)力和壓力都顯得有些不足，而且也影響了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)所需要的資源支撐和市場空間。

長遠(yuǎn)生產(chǎn)率存在被忽略的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，中央和各級(jí)地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、個(gè)體戶及廣大群眾都是微觀經(jīng)濟(jì)主體。而在當(dāng)前，很多地區(qū)依然存在“跨越式發(fā)展”“超常規(guī)增長”“彎道超車”等訴求，其實(shí)際上反映出這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體仍缺少謀劃長遠(yuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。如前所述，這主要與改革開放后的很長一段時(shí)期內(nèi)以GDP為中心的干部考核體系有關(guān)。但是應(yīng)該說，這在總體上容易導(dǎo)致各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面?zhèn)戎囟唐谛枨蠖韬鲩L遠(yuǎn)的生產(chǎn)率。

以深化經(jīng)濟(jì)體制改革提高經(jīng)濟(jì)治理能力

中國當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，就是要通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革，降低強(qiáng)制性行政命令的作用程度和頻率，同時(shí)吸收多元主體共同參與經(jīng)濟(jì)治理，踐行十八屆三中全會(huì)關(guān)于“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的思想路線。全面深化改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，在新的歷史條件下，經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換視角，從新的起點(diǎn)啟航，進(jìn)行“主動(dòng)式改革”，促使中國經(jīng)濟(jì)體制更成熟、更健康、更有質(zhì)量。

進(jìn)一步理順政府與市場關(guān)系。政府彌補(bǔ)市場失靈及市場缺陷不僅是個(gè)技術(shù)問題，更是一門藝術(shù)。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，絕不是要置政府干預(yù)于不顧，而是要理順政府與市場關(guān)系，厘清兩者的邊界，規(guī)避資源配置“真空”或無效現(xiàn)象 ，提高資源配置效率。黨的十八大報(bào)告提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。這就必需放松經(jīng)濟(jì)性管制，破除行政壟斷與行政干預(yù)，構(gòu)建體現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)理念的新考核模式，強(qiáng)化政府的“無為之手”與“扶持之手”，同時(shí)弱化甚至驅(qū)除其“掠奪之手”，為市場主體營造公平、公正的競爭環(huán)境，最大限度地消除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性，加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)提高政府科學(xué)行政、民主行政、依法行政水平。

轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，就必須培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，促使市場以“自由競爭”為中心轉(zhuǎn)向以“平等競爭”為中心?；诂F(xiàn)代市場體系所具有的統(tǒng)一、開放、競爭、有序等特點(diǎn)，健全現(xiàn)代市場體系必須逐步完善企業(yè)家市場、土地市場以及資本市場，形成企業(yè)家的市場價(jià)格機(jī)制、土地的市場價(jià)格機(jī)制、資本的市場價(jià)格機(jī)制等，進(jìn)而形成合理的生產(chǎn)要素價(jià)格機(jī)制。這不僅需要培育大量的充滿活力的商品和生產(chǎn)要素的供給者，而且需要培育無數(shù)個(gè)理性的需求者。

健全宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系。市場經(jīng)濟(jì)存在盲目性，在經(jīng)濟(jì)增長同時(shí)易引發(fā)通貨膨脹問題，而在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)又易導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品積壓問題，造成社會(huì)資源浪費(fèi)并破壞生產(chǎn)力。這就需要宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以保障整體經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行為前提，通過人為方式來調(diào)節(jié)供需。然而，中國長期以來更多將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控置于應(yīng)急管理層面。隨著市場經(jīng)濟(jì)體系越來越復(fù)雜，中國亟需適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系，而不再是適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)起步階段的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。這是由于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控遵循“問題導(dǎo)向”，只有問題暴露了，才去想法解決，即“一事一議”、“相機(jī)抉擇”是宏觀調(diào)控的本質(zhì)屬性。這種本質(zhì)屬性，極易導(dǎo)致因?yàn)檎呤侄尾粔蚧蛞娦葑優(yōu)樾姓深A(yù)，從而影響市場經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系是對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)總體和經(jīng)濟(jì)全局的活動(dòng)進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的過程，包括宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)、方式、主體以及原則等。宏觀經(jīng)濟(jì)管理注重規(guī)則與前期規(guī)劃，遵循“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”，通過目標(biāo)制定，協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、引導(dǎo)、指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，中國當(dāng)前應(yīng)該將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控劃歸宏觀經(jīng)濟(jì)管理的應(yīng)急管理層次，并強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)管理制度建設(shè)，健全宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系，防范并化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)國家意志和合理配置資源的理想狀態(tài)。

加快推進(jìn)系統(tǒng)性財(cái)稅體制改革。改革開放以來，財(cái)稅體制改革始終承擔(dān)著“先行軍”的使命，發(fā)揮著“突破口”的作用。財(cái)稅體制改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，只有深化財(cái)稅體制改革取得根本性的突破，才能為全面構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化提供政策導(dǎo)向、物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)稅制度保障。首先，改進(jìn)預(yù)算管理制度。中國當(dāng)前應(yīng)該以推進(jìn)預(yù)算公開為核心，建立透明預(yù)算制度；完善政府預(yù)算體系，研究清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)；改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；完善轉(zhuǎn)移支付制度；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理；規(guī)范地方政府債務(wù)管理；全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。其次，深化稅收制度改革。中國當(dāng)前應(yīng)該建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場統(tǒng)一的稅制體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能。中國當(dāng)前應(yīng)該按照稅收中性原則全面實(shí)行營業(yè)稅改征增值稅，并優(yōu)化稅率，適時(shí)完成增值稅立法；主要著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅改革；通過費(fèi)改稅方式出臺(tái)環(huán)境保護(hù)稅，重點(diǎn)將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅；加快立法并適時(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革；探索逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，并全面修訂《稅收征管法》。最后，加快構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。這涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權(quán)利調(diào)整，是整個(gè)財(cái)稅體制改革中最難啃的“硬骨頭”。中國當(dāng)前應(yīng)該進(jìn)一步調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一。也就是說，應(yīng)該將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項(xiàng)集中到中央，減少委托事務(wù)，同時(shí)將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)，并明確中央與地方共同事權(quán)。

大力推進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)治理。隨著國際制度的繁衍，制度交叉與摩擦的可能性日益增加，并且制度互動(dòng)的空間亦可能被某些行為主體用來謀求其自身利益的最大化，因而需要進(jìn)行制度互動(dòng)的有效管理（Oran R. Young. “The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay and Scale”, MIT Press, 2002）。全球經(jīng)濟(jì)治理制度體系更是一項(xiàng)時(shí)間和相互間的重復(fù)博弈的系統(tǒng)工程，既要清晰地分析和闡釋每項(xiàng)制度所處的層次，又要確定其地位，最終整體塑造出制度體系這棵大樹的根、干、枝、葉等，并保持其相互之間的邏輯關(guān)系。在全球經(jīng)濟(jì)治理方面，中國當(dāng)前正日益從被動(dòng)參與變?yōu)橹鲃?dòng)參與。毋庸置疑，中國的經(jīng)濟(jì)治理在國際經(jīng)濟(jì)治理中越來越發(fā)揮重要作用。然而，中國長期以來都缺少對(duì)制度設(shè)計(jì)中法律內(nèi)在邏輯的考慮，僅是“問題導(dǎo)向”式設(shè)計(jì)制度，易造成參與國際經(jīng)濟(jì)治理面臨制度瓶頸。消除經(jīng)濟(jì)治理制度短缺、提高經(jīng)濟(jì)治理制度的質(zhì)量，是大力推進(jìn)中國參與國際經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵。立足國情、世情、黨情，中國要堅(jiān)持以發(fā)展中國家的身份參與國際經(jīng)濟(jì)治理改革。聯(lián)合其他發(fā)展中國家，共同參與全球經(jīng)濟(jì)治理改革，就必然需要建立并完善《對(duì)外財(cái)政關(guān)系法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》《對(duì)外投融資法》《對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助法》等制度規(guī)則，加大與國際制度接軌力度，力求完善國際經(jīng)濟(jì)治理中加入中國變量的多邊主義全球經(jīng)濟(jì)治理制度規(guī)則，構(gòu)建全球經(jīng)濟(jì)治理的中國理念與模式。要通過國際經(jīng)濟(jì)合作及國家主導(dǎo)下的多元參與模式，設(shè)計(jì)出中國參與全球經(jīng)濟(jì)治理的戰(zhàn)略路徑。

任何一項(xiàng)改革都必須是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，經(jīng)濟(jì)體制改革也不例外。經(jīng)濟(jì)體制改革有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，而經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化又為國家治理現(xiàn)代化注入了新的活力。確立了全面深化改革的目標(biāo)愿景，不僅要求政府依法規(guī)范行政，而且要求政府通過簡政放權(quán)、建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系、推進(jìn)系統(tǒng)化財(cái)稅體制改革，促進(jìn)市場健康發(fā)展。

（作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授、博導(dǎo)）

(注：國家行政學(xué)院張淑翠博士后對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）