【摘要】伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平和“四個服務”從傳統(tǒng)到現(xiàn)代“質(zhì)”的跨越，北京國際化程度和在全球城市網(wǎng)絡中地位不斷上升，但人口、資源、環(huán)境和發(fā)展之間矛盾日益尖銳，城市病日益凸顯。解決北京“空間”危機的出路不在遷都，而在于“展都”，即形成以北京為核心的首都功能承載區(qū)。調(diào)整疏解非首都核心功能應當按照發(fā)揮市場決定作用和政府輔導作用相結合的原則。一方面，著力打破地方封鎖、市場壟斷，建立健全區(qū)域開放統(tǒng)一、公平競爭的共同市場；另一方面，借鑒國內(nèi)外首都功能疏解的經(jīng)驗，著力制定實施政府引導非首都核心功能調(diào)整疏解的政策。
【關鍵詞】首都核心功能 四個服務 京津冀協(xié)同發(fā)展 首都經(jīng)濟圈 環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)
【中圖分類號】F293 【文獻標識碼】A
2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作專題匯報。他強調(diào)，調(diào)整疏解非首都核心功能，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設有效路徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略。
調(diào)整疏解非首都核心功能已成為我國城市和區(qū)域發(fā)展的重要理論和實踐問題。本文圍繞為什么要疏解、疏解什么、如何疏解幾個基本問題，研究提出北京城市功能疏解的基本思路和保障措施。
著力解決北京人口、資源、環(huán)境、發(fā)展矛盾的客觀要求
改革開放以來，北京城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平和“四個服務”實現(xiàn)了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代“質(zhì)”的跨越。據(jù)統(tǒng)計①，1978年至2012年，北京人均GDP從797美元上升到13857美元，按可比價格計算增長了11倍，實現(xiàn)了從低收入地區(qū)向高收入地區(qū)的成功跨越；居民消費水平從330元上升到30350元，按可比價格計算增長了23倍，居民生活率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)人口從479萬增加到1783.7萬，城市化率從55.0%上升到86.2%。國際化程度和在全球城市網(wǎng)絡中地位不斷上升。據(jù)英國拉夫堡大學（Loughborough University）全球化和世界城市（GaWC）研究小組的研究，北京已經(jīng)穩(wěn)居世界一線城市前列②。
伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平和“四個服務”從傳統(tǒng)到現(xiàn)代“質(zhì)”的跨越，北京人口、資源、環(huán)境和發(fā)展之間矛盾日益尖銳，城市病日益凸顯。
人口急劇膨脹。1978年至2012年，北京常住人口從871.5萬人擴張到2069.3萬人，增加了1.37倍，年均增長37.4萬人。其中，1995年以來，常住人口增長明顯加快，2010年增量達到最高峰101.9萬，18年間年均增加52.5萬?？紤]到我國區(qū)域經(jīng)濟從核心區(qū)向邊緣區(qū)的梯度推移和基本公共服務均等化趨勢，特別是京津冀一體化發(fā)展，北京未來人口年均增加量將繼續(xù)2011年以來的下降趨勢。然而，由于未來一段時間內(nèi)我國尚處于以城市群為主體形態(tài)的城市化時期，如果不痛下決心花大力氣控制人口增長，北京人口年均增長量下降到30萬人以下的可能性不大。如果按這種態(tài)勢發(fā)展下去，北京常住人口到2020年將達到2324萬人以上，從而大大突破2004年《北京城市總體規(guī)劃》到2020年北京人口控制在1800萬左右的目標。
外來人口是北京人口增加的主要方式。1978年至2012年，非戶籍常住外來人口，總量從21.8萬人擴張到773.8萬人，增加了34.5倍，占常住人口的份額從2.5%上升到37.4%。由于外來人口和戶籍人口的社會權利和保障的雙軌制，人口急劇膨脹不僅給北京資源、環(huán)境、交通帶來巨大壓力，而且不斷擴大了北京社會分割的規(guī)模，進而給社會秩序和穩(wěn)定帶來不斷累加的挑戰(zhàn)。
地下水嚴重超采，生態(tài)嚴重破壞。隨著人口和經(jīng)濟聚集，加之多年持續(xù)干旱，世紀之交以來，北京缺水形勢日益嚴峻，2001年至2012年間人均水資源只在100～200立方米之間，只及維持人口生存最低標準（300立方米）的1/3至1/2。為緩解水資源極度緊缺的形勢，在提高水資源利用效率③和跨區(qū)域調(diào)水④的同時，北京不得不把地下水作為主要水源，嚴重超采地下水。2001年至2012年，年度地下水供水量保持在18.3億立方米，最高年度達到27.2億立方米，占年度全部用水的比重最高達到70.9%。2004年以后，雖然趨于下降，但2012年仍達51%，地下水年均超采約5.6億立方米。地下水嚴重超采，加之大量動用水庫庫存水和1999～2006年間大幅調(diào)減環(huán)境用水，導致自然生態(tài)嚴重破壞，這主要表現(xiàn)在：地下水位快速下降，已下降到35米左右，而適宜的地下水位為8～10米；沉降區(qū)持續(xù)擴大，已達2650平方公里⑤；主要河流斷流、干涸，自然濕地大量消失，河床大面積荒蕪和沙化，一些多沙河道成為風沙源；河湖稀釋和自凈能力顯著降低，河湖水質(zhì)嚴重污染。同時，地下水水質(zhì)下降。
建設用地迅速擴張，用地資源趨于枯竭。中國科學院地理研究所根據(jù)遙感影像估計⑥，2000年至2010年，北京建設用地年均增加93平方公里。這意味著同期北京人口年平均每增加1萬人，建設用地就增加1.57平方公里。按此計算，2003年至2012年，北京建設用地年均增加106.9平方公里，總計增加了962.3平方公里，也就是說，北京建設用地估計已由3085平方公里增加到4047.3平方公里。北京用地資源趨于枯竭，表現(xiàn)在：建設用地規(guī)模已遠遠超過了《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》設定的2010年3480平方公里控制目標，而且較2020年控制目標3817平方公里高出230.3平方公里；北京建設用地中大致80%發(fā)生在北京平原地區(qū)，按此計算，北京平原地區(qū)建設用地3238平方公里，土地開發(fā)強度達50.7%⑦，已與倫敦、巴黎等世界城市同等輻射范圍開發(fā)強度相當。
交通擁堵嚴重，通勤時間增加。2004年以來，全市新增建設項目50%聚集在中心城。2012年，中心城人口由1981年的432萬人增至1300多萬人，遠超2005年城市總體規(guī)劃提出的2020年850萬人以內(nèi)的控制目標；中心城區(qū)建設用地已達到2004年城市總體規(guī)劃提出的2020年778平方公里的控制目標，中心城區(qū)高密度區(qū)域擴展至五環(huán)。與此同時，城市建設呈現(xiàn)向更大范圍擴展的趨勢，新增建設項目低密度覆蓋區(qū)域由30公里半徑范圍進一步向外擴大。隨著城市的擴張和機動車化，交通擁堵和通勤時間增加。近些年來，高峰時段路網(wǎng)擁堵成為常態(tài)。根據(jù)北京市交通委員會提供的材料，2010年9月17日高峰時段路網(wǎng)平均速度低于15公里/小時，造成北京城大擁堵事件；日均擁堵持續(xù)時間都在3個小時以上，2007年達6小時45分鐘，其中嚴重擁堵時間高達2小時45分鐘。北京市區(qū)居民的通勤時間從2005年的38分鐘增加到2010年的43.6分鐘⑧。
空氣質(zhì)量顯著下降，大氣環(huán)境問題突出。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化、機動車保有量和能源消耗的劇增，北京大氣懸浮顆粒物PM10和PM2.5的濃度有較明顯的上升趨勢，大氣污染已從典型的煤煙型污染轉為復合型污染，細粒子及霾污染已經(jīng)成為大氣污染的關鍵。有關研究表明⑨，2000～2010年，北京共發(fā)生151次重污染天氣，其中69次屬于霾污染，幾乎占了重污染天氣總數(shù)的一半。2011年2月21日、10月23日和12月4日，北京曾發(fā)生３次嚴重的灰霾天氣，空氣污染指數(shù)分別為333?407和500，達到5級重度污染，其中，12月4日發(fā)生的灰霾天氣，被美國駐華使館稱為嚴重爆表的毒害天氣。北京及首都圈已經(jīng)成為我國灰霾天氣五大高發(fā)中心之一。頻繁出現(xiàn)的霾天氣不僅使公路、水路和機場的能見度降低，區(qū)域極端氣候事件頻繁，氣象災害增加，影響交通安全和正常的社會生活，而且顯著降低空氣質(zhì)量，引起鼻炎、支氣管炎等病癥，甚至影響心理健康、誘發(fā)肺癌，嚴重威脅人體健康；同時，對首都的國際形象造成極其負面的影響。
從大城市成長規(guī)律和城市病治理的國際經(jīng)驗來講，著力解決北京上述人口、資源、環(huán)境、發(fā)展矛盾，應當主要從三個方面著手：一是提升資源（水資源、能源）、生態(tài)服務供給能力；二是推進資源節(jié)約、環(huán)境友好的技術進步、結構優(yōu)化和管理現(xiàn)代化，提高資源、生態(tài)和環(huán)境效率；三是調(diào)整疏解城市功能，緩解資源環(huán)境壓力；四是推進緊湊式發(fā)展，建設人本、高效、包容、可持續(xù)的城市。其中，調(diào)整疏解城市功能是極為重要的方面。
北京城市功能疏解基本方向和關鍵任務
遷都抑或“展都”。為疏解北京城市功能，緩解北京人口、資源、環(huán)境、發(fā)展的矛盾，2000年以來，一部分人主張整體遷都。誠然，定都北京是決定北京城市功能聚散的關鍵歷史基礎，也是不可忽視的重要現(xiàn)實因素。據(jù)有關方面統(tǒng)計，北京中心城用地中央單位占60%，年度申請城市規(guī)劃調(diào)整項目中央占50%。然而，應該重視的是，繼續(xù)定都北京對國家長治久安具有不可替代的重要意義⑩。除了眾所周知的國防意義外，這主要表現(xiàn)在，一是平衡南北發(fā)展關系。我國北方地區(qū)經(jīng)濟地理條件總體上遠不及南方地區(qū)，與沿海內(nèi)地關系一樣，平衡南北關系始終是我國面臨的重大發(fā)展問題。北京是“三北”地區(qū)的經(jīng)濟地理結合部，在北京定都是促進“三北”地區(qū)發(fā)展、平衡南北關系的最佳選擇；二是有利于國土生態(tài)安全建設。北京地處我國重要生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)屏障——北方農(nóng)牧交錯帶以南的附近地區(qū)，在這里定都有利于決策者更好地重視生態(tài)建設，提升國土生態(tài)安全水平。因此，北京城市功能疏解應堅持國家首都定位，解決北京“空間”危機的出路不在遷都，而在于“展都”，即形成以北京為核心的首都功能承載區(qū)。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，要求北京堅持和強化首都核心功能、調(diào)整疏解非首都核心功能，實質(zhì)上表明了中央作出了“展都”的戰(zhàn)略決策。
堅持和強化首都核心功能。按照基本—非基本理論，城市功能一般來講可分為基本功能和非基本功能?；竟δ苁菫橥獠渴袌鎏峁┊a(chǎn)品和服務的，它是城市發(fā)展的決定和支配力量；非基本功能也稱為地方功能，是為本地提供產(chǎn)品和服務的，其發(fā)展依賴于基本功能，由基本功能及就業(yè)人口的需求所決定，并對基本功能有效運行起著不可或缺的輔助作用。
應該特別注意的是，城市基本—非基本功能的現(xiàn)狀和規(guī)劃目標可能是不同的。例如，從現(xiàn)實來看，除居民服務業(yè)外，北京非農(nóng)產(chǎn)業(yè)幾乎都是北京的基本功能，但其中大部分都不在國務院批復的《北京市城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》規(guī)定的北京城市主要基本功能目錄范圍內(nèi)。一般來講，我們可以把公共政策或規(guī)劃確認的基本功能及為其服務的非基本功能統(tǒng)稱為城市核心功能，城市存在或可能存在的、但非公共政策或規(guī)劃確認的基本功能及為其服務的非基本功能統(tǒng)稱為非城市核心功能。為了發(fā)揮城市在地域分工中的作用，實現(xiàn)公共政策和規(guī)劃的愿景和目標，城市在未來的發(fā)展中必須堅持和強化核心功能。因此，不能把“堅持和強化首都核心功能”等同于“堅持和強化首都基本功能”。
具體確定首都核心功能的清單首先要把握公共政策和規(guī)劃明確的城市功能愿景和目標，即城市性質(zhì)。新中國成立以來，北京城市性質(zhì)不斷演進。20世紀80年代以前，北京城市定性是國家首都，全國的政治、經(jīng)濟、文化中心。20世紀80年代以后，在堅持國家首都、全國政治、文化中心并確立現(xiàn)代化國際城市、世界古都和宜居城市的同時，北京不再定位于經(jīng)濟中心。11 2008年以來，北京城市性質(zhì)又出現(xiàn)了新的探索，這主要包括：2008年中共北京市委北京市人民政府正式發(fā)布《關于促進首都金融業(yè)發(fā)展的意見》，提出將北京建設成為具有國際影響力的金融中心城市；2009年《國務院關于同意支持中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復》提出把中關村科技園區(qū)建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心；2010年習近平同志在北京調(diào)研時提出“五都”概念，即“努力把北京打造成國際活動聚集之都、世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都”；2011年《北京市加快國際商貿(mào)中心建設的意見》提出把北京建設成為國際商貿(mào)中心城市。2014年2月26日習近平總書記在視察北京工作時對新的探索做了總結，他指出：堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都，并要求把“五都”概念統(tǒng)籌納入這一戰(zhàn)略定位。顯然，中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都分別是與國際一流的和諧宜居之都、全國文化中心統(tǒng)一的，而國際活動聚集之都、世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都應是國際交往中心題中之義。因此，從經(jīng)濟本質(zhì)來講，北京國際交往中心就是高價值、高效率、高輻射的世界級總部經(jīng)濟，進而從根本上解決了20世紀80年代以來一直令人困擾的北京城市經(jīng)濟功能的定位問題。
其次，要按照城市性質(zhì)，進一步修正首都基本功能規(guī)劃清單。2005年國務院批復的《北京市城市總體規(guī)劃（2005～2020）》指出，北京城市的主要基本功能定位包括六個方面：第一，中央黨政軍領導機關所在地；第二，邦交國家使館所在地，國際組織駐華機構主要所在地，國家最高層次對外交往活動的主要發(fā)生地；第三，國家主要文化、新聞、出版、影視等機構所在地，國家大型文化和體育活動舉辦地，國家級高等院校及科研院所聚集地；第四，國家經(jīng)濟決策、管理，國家市場準入和監(jiān)管機構，國家級國有企業(yè)總部，國家主要金融、保險機構和相關社會團體等機構所在地，高新技術創(chuàng)新、研發(fā)與生產(chǎn)基地；第五，國際著名旅游地，古都文化旅游地，國際旅游門戶與服務基地；第六，重要的洲際航空門戶和國際航空樞紐，國家鐵路、公路樞紐。為貫徹落實堅持和強化全國政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心核心功能的要求，建議對這一基本功能清單做以下具體修正：為凸顯文化和科技創(chuàng)新中心的國際功能，將第三條修改為國家和世界主要文化和體育活動舉辦地，國家主要高等院校及科研院所聚集地；為凸顯世界企業(yè)總部功能和科技創(chuàng)新中心的核心功能，將第四條調(diào)整為國家經(jīng)濟決策、管理，國家市場準入和監(jiān)管機構，世界高端企業(yè)總部，國家主要金融、保險機構和相關社會團體等機構所在地，高精尖技術創(chuàng)新研發(fā)基地。
第三，優(yōu)化調(diào)整“四個服務”的內(nèi)涵和外延。1983年7月，中共中央對北京城市建設總體規(guī)劃方案的批復，提出了首都“四個服務”的職能定位。2005年1月，國務院對北京城市總體規(guī)劃的批復中，進一步明確了做好“四個服務”的要求，即“為中央黨、政、軍領導機關的工作服務，為國家的國際交往服務，為科技和教育發(fā)展服務，為改善人民群眾生活服務”。實質(zhì)上，“四個服務”即為規(guī)劃的首都基本功能服務的非基本功能。因此，要根據(jù)“四個中心”定位的要求，重新定位優(yōu)化調(diào)整“四個服務”的內(nèi)涵和外延，可考慮調(diào)整“為中央黨、政、軍領導機關的工作服務，為國際交往服務，為科技創(chuàng)新和文化發(fā)展服務，為改善人民群眾生活服務”。
調(diào)整疏解非首都核心功能。相對城市核心功能而言，非城市核心功能是指城市存在或可能存在的、但非公共政策或規(guī)劃確認的基本功能及為其服務的非基本功能的總和。那種把“調(diào)整疏解非首都核心功能”等同于“調(diào)整疏解非首都基本功能”的認識，是不正確的。從理論上來講，由于非基本功能依賴于基本功能并對基本功能有效運行起著不可或缺的輔助作用，單純強調(diào)“調(diào)整疏解非首都基本功能”，不僅將達不到有效疏解北京城市功能的目的，而且可能因基本和非基本在空間上的不合理分離而影響首都功能正常有效地運行。
調(diào)整疏解非首都核心功能應當按照發(fā)揮市場決定作用和政府輔導作用相結合的原則，一方面，著力打破地方封鎖、市場壟斷，實現(xiàn)要素自由流動，建立健全區(qū)域開放統(tǒng)一、公平競爭的共同市場，讓市場機制在調(diào)整疏解非首都核心功能中發(fā)揮決定作用；另一方面，借鑒國內(nèi)外首都功能疏解的經(jīng)驗，著力制定實施政府引導非首都核心功能調(diào)整疏解的政策。
首先，在市場經(jīng)濟條件下，盡管政府可以改變企業(yè)選擇區(qū)位的環(huán)境，但不能代替企業(yè)來決定企業(yè)的區(qū)位。然而，政府舉辦之公共事業(yè)或政府機構自身的區(qū)位則是（按一定程序和規(guī)則）由政府自己決定的。因此，建立疏解政府機構自身或政府舉辦之公共事業(yè)，是各國調(diào)整疏解首都功能的一個普遍做法。1973年，東京教育大學遷到東京都東北約50公里的“筑波科學城”，并更名為筑波大學；1991年，東京都政府從東京中心區(qū)搬遷至新宿副都心；2000年以來，包括法務省、厚生勞動省、防衛(wèi)省等幾乎所有中央省廳的關東地區(qū)派駐機構進駐“埼玉新都心”。1973年，韓國在首爾以南約168公里處開始規(guī)劃發(fā)展大德科技園，以政府舉辦的研究機關和大學主要從首爾遷入為引擎，建設韓國乃至亞洲科技中心； 2012年，韓國在首爾以南約120公里處建成新行政中心城市——世宗特別自治市，包括國務總理室在內(nèi)的17個政府部門的1.3萬名公務員開始遷至世宗?？梢?，調(diào)整疏解非首都核心功能，應當在發(fā)揮市場機制決定性作用的基礎上，按照集中與分散相結合的方式，著力調(diào)整政府機構自身或政府舉辦之公共事業(yè)的區(qū)位。為此，應考慮將北京市機關搬遷至通州，以及在北京都市區(qū)外圍規(guī)劃建設國家科技城和國家行政新城。
其次，引導非世界級總部經(jīng)濟功能疏解。重點包括：
第一，著力疏解區(qū)域流通網(wǎng)絡樞紐功能。特別是：加快建設北京大外環(huán)，構建京津唐保城際鐵路環(huán)線、石衡倉津唐秦承張保城際鐵路環(huán)線，形成首都經(jīng)濟圈快速高速鐵路公路綜合交通環(huán)線，疏解北京作為京津冀區(qū)域鐵路公路交通網(wǎng)絡樞紐功能；培育天津、石家莊、唐山區(qū)域性樞紐機場，疏解首都航空運輸壓力；將（特別是）大紅門、動物園服裝批發(fā)市場等區(qū)域性商品批發(fā)交易市場遷往市中心50公里以外地區(qū)。
第二，調(diào)整北京制造業(yè)發(fā)展定位。2004年國務院關于北京市城市總體規(guī)劃的批復，同意北京大力發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)、適度發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)。然而，制造業(yè)發(fā)展需要大量用工，而且經(jīng)驗表明，由于北京人缺乏制造業(yè)文化，制造業(yè)用工主要來源于外地，這使制造業(yè)發(fā)展成為北京人口膨脹的重要因素。因此，應調(diào)整北京制造業(yè)發(fā)展定位，可考慮調(diào)整為：積極發(fā)展制造業(yè)跨國公司總部及其研發(fā)功能，全國公司、專業(yè)組織和聯(lián)盟的總部及其研發(fā)功能，嚴格限制非高技術制造企業(yè)在京擴建新建工廠，引導制造業(yè)重點向北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)和京津冀沿海地區(qū)疏散，實現(xiàn)北京五環(huán)內(nèi)零工廠的目標。
第三，推進郊區(qū)農(nóng)業(yè)轉型，建設南水北調(diào)中線水源區(qū)北京現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)基地。2012年北京農(nóng)業(yè)增加值僅占全市GDP的0.8%，然而，農(nóng)村常住人口占全市常住人口的13.8%，而且總量逐年增加，外來人口占比較大；農(nóng)業(yè)用水占全市用水總量的9.3%，僅次于生活用水，高于工業(yè)和環(huán)境用水；農(nóng)業(yè)能源消費總量雖然只占全市的1.2%，但萬元GDP能耗高達0.778噸標準煤，比工業(yè)高出8%，為服務業(yè)的3倍。因此，郊區(qū)縣農(nóng)業(yè)要從提高和維持北京農(nóng)產(chǎn)品市場自給率轉移到改善北京生態(tài)環(huán)境的定位上來，著力形成以生態(tài)功能為主導的郊區(qū)農(nóng)業(yè)體系。為此，要抓住北京市南水北調(diào)對口協(xié)作的戰(zhàn)略機遇，把郊區(qū)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整和南水北調(diào)中線水源區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃結合起來，明確南水北調(diào)中線水源區(qū)作為北京現(xiàn)代化生態(tài)農(nóng)業(yè)基地的定位，著力推進北京郊區(qū)種植業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)重點向南水北調(diào)中線水源區(qū)轉移升級。
實現(xiàn)北京郊區(qū)城市化從外源方式向內(nèi)源方式的轉變。北京郊區(qū)的城市化可能有三種不同方式：一是城市郊區(qū)化，在這種情況下，中心城區(qū)人口和功能遷往郊區(qū)新城新鎮(zhèn)，郊區(qū)城市化伴隨中心城區(qū)人口和功能疏解，中心城區(qū)、新城新鎮(zhèn)人口和功能協(xié)同升級，同時，沒有擴張市域人口的作用；二是農(nóng)村城市化，在這種情況下，郊區(qū)農(nóng)村人口就業(yè)由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉換和居住地由農(nóng)村地域向城鎮(zhèn)地域遷移，郊區(qū)城市化伴隨農(nóng)村人口規(guī)模減少，不會擴張全市人口，但也沒有疏解中心城區(qū)人口和功能的作用；三是外源郊區(qū)城市化，在這種情況下，源于北京以外的人口和產(chǎn)業(yè)在郊區(qū)城鎮(zhèn)集聚，郊區(qū)城市化與中心城區(qū)、農(nóng)村的人口和功能轉移分割，中心城區(qū)、新城新鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)升級，中心城區(qū)集聚、新城新鎮(zhèn)蔓延和全市人口膨脹勢必同時并存。第一、第二方式都是內(nèi)源的郊區(qū)城市化，顯然，他們的結合是郊區(qū)城市化的最佳選擇。然而，北京郊區(qū)城市化卻主要是外來人口和產(chǎn)業(yè)驅動的。2005年至2012年，北京中心城區(qū)以外的郊區(qū)常住人口從584.8萬人增至841.6萬人，增加了256.8萬人，其中，外來常住人口由111.7萬人增加到306.3萬人，增加了194.6萬人，占常住人口增加量的75.8%。同期，北京鄉(xiāng)村人口不僅沒有減少，反而由251.9萬人增加到285.6萬人，增加了33.7萬人。因此，疏解北京城市功能，控制人口膨脹，必須把新城、新鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設與中心城區(qū)人口和功能疏解有機結合起來，努力實現(xiàn)郊區(qū)城市化從外源向內(nèi)源方式的轉變。
為實現(xiàn)郊區(qū)城市化從外源向內(nèi)源方式的轉變，要在中心城區(qū)實行最嚴格的規(guī)劃、土地、投資等項目源頭管理的同時，有計劃地把中心城區(qū)一些國家和地方舉辦的大學、科研院所、三甲醫(yī)院、博物館、藝術館、體育館、媒體等部分或主體設施和功能集散適度地遷移至郊區(qū)，建設不同性質(zhì)的新城和新鎮(zhèn)。例如，應在嚴格控制北京大學、清華大學、中國人民大學、中國科學院大學總體辦學規(guī)模的前提下，鼓勵和支持他們分別將校園及其附屬中學、小學、醫(yī)院、幼兒園等部分設施和功能疏散至海淀山后、昌平、通州和懷柔，并和當?shù)爻鞘谢托罗r(nóng)村發(fā)展相結合，規(guī)劃建設高品位的特色新城、新鎮(zhèn)和新村。
北京城市功能疏解的保障體制機制
為貫徹上述基本思路，有效疏解北京城市功能，必須創(chuàng)新體制機制，積極制定和實施以下重要措施。
完善市場機制。市場失靈是北京城市功能過度膨脹的重要基礎。因此，為發(fā)揮市場機制在疏解北京城市功能中的決定作用，必須著力完善市場機制。一要堅決杜絕建設用地劃撥、協(xié)議出讓，建立健全開放、陽光、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場；二要創(chuàng)建水權、環(huán)境權、開發(fā)權市場，健全全面反映水、環(huán)境、空間資源稀缺性的市場供求機制、競爭機制和價格機制；三要著力糾正水、電、氣、熱、環(huán)境、交通、房地產(chǎn)和公共服務價格扭曲。
創(chuàng)新規(guī)劃體制機制。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃嚴重失靈是北京城市功能不合理膨脹的重要原因，究其失靈根源，主要是：規(guī)劃的有限理性；規(guī)劃文本缺乏法律效力；利益集團復雜、特殊。因此，有效疏解北京城市功能，必須創(chuàng)新規(guī)劃管理體制機制，增強規(guī)劃的有效性。具體來講，一要推進土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等多規(guī)合一，做到全市一張規(guī)劃圖；二要嚴格規(guī)劃編制、審批管理，增強規(guī)劃的科學性；三要嚴格規(guī)劃文本的審批，改革北京市空間規(guī)劃的批準體制，從北京市人民政府報國務院批復調(diào)整為由北京市人民代表大會通過報全國人大批準，增強規(guī)劃的法律效力；三要借鑒美國經(jīng)驗，建立土地開發(fā)權轉讓制度，在規(guī)劃實施中引入市場機制，建立健全土地用途制度，全面強化城市成長邊界和房屋用途管制；四要整合土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等空間規(guī)劃部門，在此基礎上，建立新的高規(guī)格的首都規(guī)劃委員會，統(tǒng)一行使空間規(guī)劃管理職能。
制定實施新的北京市城市總體規(guī)劃。2012年，國務院批復中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)空間規(guī)模和布局調(diào)整方案。為確保調(diào)整方案落實到位，北京市委、市政府決定啟動北京城市總體規(guī)劃修改工作，組織編制《北京城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》局部修改方案。12 考慮到《北京城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》嚴重系統(tǒng)性失靈，“城市病”十分突出，以及城市與國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展的新要求，“局部修改”顯然是適應形勢的，合理的選擇應該是抓緊重新制定實施新的北京城市總體規(guī)劃。從北京城市功能疏解角度來看，新的北京市城市總體規(guī)劃要特別突出強調(diào)：第一，以建設世界級智慧城市為目標，實現(xiàn)城市從外延式的粗放發(fā)展向內(nèi)涵式的精明發(fā)展轉變；第二，嚴格控制城市規(guī)模，考慮到水資源約束和宜居城市的新要求，到2020年、2030年北京人口規(guī)模應分別控制在2400萬和2700萬左右；第三，鞏固提高政治中心、文化中心和國際交往中心功能定位，明確國家創(chuàng)新中心功能定位，凸顯首都核心功能和世界性總部功能定位；第四，將五環(huán)以內(nèi)確定為限建區(qū)域，部署城市功能疏解的空間載體，建設一小時都市圈和多中心網(wǎng)絡型首都經(jīng)濟圈，第五，退耕還湖還林，恢復濕地，修復生態(tài)與環(huán)境，建設美麗北京。
形成北京與周邊地區(qū)協(xié)同疏解城市功能的長效機制。對北京市全面取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，進一步強化“四個服務”績效在考核激勵體系中的地位和作用。探索建立健全京津冀協(xié)同發(fā)展委員會和專家咨詢委員會，將北京城市功能疏解作為打造首都經(jīng)濟圈、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的優(yōu)先領域，明確北京城市功能疏解的協(xié)同攻關的重大任務和項目。著力探索將中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的先行先試政策在首都經(jīng)濟圈、甚至環(huán)渤海地區(qū)內(nèi)延伸擴展，探索建立北京與周邊地區(qū)共建功能區(qū)的利益分享機制和組織管理體制。中央、地方各拿一定比例的財政資金，設立京津冀協(xié)同發(fā)展專項基金和京津冀協(xié)同發(fā)展銀行，優(yōu)先支持北京城市功能疏解的協(xié)同攻關重大項目，針對不同類型的搬遷重點任務和項目進行差別化支持。
（本文系國家自然科學基金應急項目《京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略研究》［項目批準號：71441006］和京津冀三省市社會科學界聯(lián)合會共同資助重大項目《調(diào)整疏解非首都核心功能與京津冀協(xié)同發(fā)展》的成果之一，在2013年12月受中國發(fā)展基金會委托撰寫的咨詢報告《北京城市功能疏解問題、思路與措施》的基礎上完成）
注釋
1 北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局調(diào)查總隊編：《北京統(tǒng)計摘要 2013》，如無特別說明以下同。
2 http://www.lboro.ac.uk/gawc/gawcworlds.html。
3 據(jù)統(tǒng)計，2001年至2012年，萬元GDP水耗由104.91立方米快速下降到20.07立方米；人均生活用水整體上由82.9～89.2立方米下降到80立方米以下。2003年以來，再生水開始成為重要水源，供水量逐年上升，2004年至2012年，再生水由2.1億立方米上升到7.5億立方米，占全部用水量的比重由5.8%上升到20.9%。
4 2008年南水北調(diào)開始供水，2012年已達2.8億立方米，占全部用水的7.8%。2005年至2012年，年度應急供水2.5至3.2億立方米，占全部用水的7.2%至9.2%。
5 http://www.chinanecc.cn/website/News!view.shtml?id=118083.
6 吳良鏞等：《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報告》，北京：清華大學出版社，第61頁。
7 郭金龍同志2014年3月1日在市委十一屆五次全會上的講話指出：北京城市開發(fā)強度已經(jīng)達到22％，扣除山區(qū)后達到了57％。
8 孟斌、鄭麗敏、于慧麗：《北京城市居民通勤時間變化及影響因素》，《地理科學進展》，2011年第10期。
9 李令軍、王英、李金香等：《2000～2010北京大氣重污染研究》，《中國環(huán)境科學》，2012年第1期，第23～30頁。
10 楊開忠：《北京的出路不在遷都》，http://pkunews.pku.edu.cn/zdlm/2008-01/09/content_119923.htm。
11 與此相配套的是，天津城市逐步定性為北方經(jīng)濟中心。中華人民共和國成立至上個世紀70年代，天津城市一直僅被定性為綜合性工業(yè)基地。1982年《天津市城市總體規(guī)劃》首次確定把天津建設成為我國北方的經(jīng)濟中心。1986年國務院批復《天津市城市總體規(guī)劃方案》，確定天津城市性質(zhì)為：擁有先進技術的綜合性工業(yè)基地，開放型、多功能的經(jīng)濟中心和現(xiàn)代化的港口城市。1999年國務院批復《天津市城市總體規(guī)劃（1996～2010）》，將天津城市性質(zhì)提升為環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟中心，要努力建設成為現(xiàn)代化港口城市和我國北方重要的經(jīng)濟中心。2006年國務院批復《天津市城市總體規(guī)劃（2005～2020）》，把天津城市性質(zhì)進一步提升為：天津是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟中心，要逐步建設成為國際港口城市、北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市。
12 中共北京市委、北京市人民政府關于貫徹落實《國務院關于同意調(diào)整中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)空間規(guī)模和布局的批復》的實施意見。
The Beijing-Tianjin-Hebei Grand Strategy and the Future Concept of the Capital
—Several Basic Issues on the Adjustment of the Urban Functions of Beijing
Yang Kaizhong
Abstract: With the economic and social development and the leap-forward progress of the "four services", Beijing has become more and more international and played an increasing role in the global city network. But the conflict among population, resources, environment and development has been on the rise, leading to prominent "urban diseases". To resolve Beijing's "space" problem, the solution is not to choose a new capital city, but to "display" the current one, that is, to form the capital function bearing area with Beijing at the core. The adjustment of Beijing's non-core functions should adhere to the principle of letting the market decide and the government help. On the one hand, efforts should be intensified to break local blockade and monopoly of the market, and set up the common market which is open and unified and allows fair competition between regions; on the other hand, we should draw lessons from domestic and international experience in capital functions, and focus on the formulation and implementation of policies on the adjustment and redistribution of the non-core functions of the capital city.
Keywords: capital's core functions, "four services", coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region, the capital economic circle, the Bohai Economic Zone
作者簡介：
楊開忠，北京大學政府管理學院教授、博導，中國區(qū)域科學協(xié)會會長。研究方向為經(jīng)濟地理學、區(qū)域與城市經(jīng)濟學、可持續(xù)發(fā)展理論與政策、中國發(fā)展與改革。主要著作有《中國區(qū)域發(fā)展研究》、《邁向空間一體化》、《改革開放30年來中國區(qū)域發(fā)展理論與實踐》（主編）等。
