【摘要】切斯特·巴納德是系統(tǒng)理論組織的創(chuàng)始者，也是現(xiàn)代管理理論的奠基者，被譽(yù)為現(xiàn)代管理之父。巴納德認(rèn)為協(xié)作系統(tǒng)理論是行政管理思想的起點(diǎn)。近年來(lái)，中國(guó)積極探索如何提高政府管理，但是由于相關(guān)理論的匱乏與不足，遇到了一些困境。對(duì)此，重新回顧和深入思考巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論，對(duì)當(dāng)今我國(guó)政府的行政管理具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性和指導(dǎo)性。

【關(guān)鍵詞】巴納德　協(xié)作系統(tǒng)理論　政府行政管理

【中圖分類(lèi)號(hào)】D035　      　　 　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

切斯特·巴納德（Chester I. Barnard，1886~1961），美國(guó)著名管理理論家，不僅是系統(tǒng)理論組織的創(chuàng)始者，巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論也是現(xiàn)代管理理論的奠基者，被譽(yù)為現(xiàn)代管理之父。在管理思想發(fā)展歷程中具有里程碑式的意義，對(duì)于今天的管理實(shí)踐仍然具有重要的指導(dǎo)意義。協(xié)作系統(tǒng)理論是行政管理思想的起點(diǎn)。協(xié)作系統(tǒng)理論對(duì)改進(jìn)行政管理，營(yíng)造服務(wù)型政府有著更為重要的意義。

巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論

協(xié)作系統(tǒng)的涵義。巴納德在其著作《經(jīng)理人員的職能》一書(shū)中對(duì)合作效應(yīng)進(jìn)行了分析與論證。在該書(shū)中，巴納德將組織看作是一個(gè)合作系統(tǒng)，他認(rèn)為，組織要具備合作效應(yīng)必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的溝通，而組織內(nèi)部進(jìn)行溝通的驅(qū)動(dòng)力并非來(lái)自這一組織的上層權(quán)威，而是來(lái)自于組織的下層。組織的這種溝通與協(xié)作不僅與領(lǐng)導(dǎo)人的能力有密切關(guān)系，而且領(lǐng)導(dǎo)人的能力在組織中還處于核心地位。巴納德認(rèn)為，協(xié)作系統(tǒng)是為了實(shí)現(xiàn)明確目標(biāo)的物質(zhì)、生物、個(gè)人及社會(huì)各要素的結(jié)合體。協(xié)作系統(tǒng)因其種類(lèi)因素及成因的不同，呈現(xiàn)出多樣化。

為了更好的研究協(xié)作系統(tǒng)，巴納德將個(gè)人因素、社會(huì)因素以及物質(zhì)因素等經(jīng)常變化、難以確定的要素從協(xié)調(diào)系統(tǒng)中排出。在限定變量的情況下，巴納德從協(xié)作的角度對(duì)組織作出了定義，即由兩個(gè)及兩個(gè)以上的人通過(guò)協(xié)作而實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行的協(xié)作系統(tǒng)稱(chēng)為組織，組織在協(xié)作系統(tǒng)中處于核心地位，組織的運(yùn)轉(zhuǎn)是以共同的協(xié)作目的為出發(fā)點(diǎn)的，它賦予其他子系統(tǒng)以?xún)r(jià)值導(dǎo)向，并將各個(gè)子系統(tǒng)統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行組織管理。在整個(gè)協(xié)作系統(tǒng)之中，組織的作用無(wú)所不在，因此，從這一角度來(lái)看，協(xié)作系統(tǒng)本身就是一個(gè)組織，在一定情境下，組織也就是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)。

協(xié)作系統(tǒng)的基礎(chǔ)。巴納德認(rèn)為，人在協(xié)作系統(tǒng)中是處于主體地位的。因此，人性理論是組織進(jìn)行協(xié)作的基礎(chǔ)，也正因?yàn)槿说拇嬖冢M織才有存在的價(jià)值與意義，組織正是為了實(shí)現(xiàn)人的目的而存在的，它是人類(lèi)有意識(shí)的活動(dòng)結(jié)果。社會(huì)在不斷發(fā)展變化，面對(duì)新的情況與環(huán)境，人自身的調(diào)節(jié)能力使之在不同的環(huán)境下仍然能夠保持平衡與穩(wěn)定。同時(shí)，在不斷調(diào)節(jié)自身與周?chē)h(huán)境關(guān)系的過(guò)程中，人還能夠總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，并依據(jù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)指導(dǎo)當(dāng)下的調(diào)節(jié)活動(dòng)，從而不斷適應(yīng)變化的自然、社會(huì)環(huán)境。巴納德根據(jù)人的這種特性而把人看作是協(xié)作系統(tǒng)的起點(diǎn)。在《經(jīng)理人員的職能》的序言中，他提到，人性在教育組織或政治組織這些非經(jīng)濟(jì)組織中有著極為重要的影響，而在企業(yè)這樣的經(jīng)濟(jì)組織中，除了經(jīng)濟(jì)因素外，興趣、動(dòng)機(jī)以及過(guò)程這樣的非經(jīng)濟(jì)因素也會(huì)對(duì)其產(chǎn)生重要影響，從企業(yè)組織的董事會(huì)到基層的員工，這些非經(jīng)濟(jì)因素都會(huì)對(duì)其行為選擇發(fā)揮極大的作用。

在巴納德的組織理論中，組織中的個(gè)人是一個(gè)不斷通過(guò)協(xié)作體系而達(dá)到自我實(shí)現(xiàn)的個(gè)人，而不僅僅是作為個(gè)人本身。人只有與他人相互關(guān)聯(lián)、協(xié)作才能發(fā)揮其機(jī)能，而相互關(guān)聯(lián)這一行為又受到個(gè)人的動(dòng)機(jī)、行為、選擇能力、心理因素等要素的影響，因而協(xié)作系統(tǒng)本身也將會(huì)受這些人性因素的影響。

從巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論看政府行政管理

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年的7次行政管理體制改革，審視政府機(jī)構(gòu)和政府人員的管理實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論對(duì)行政管理實(shí)踐起到的借鑒與啟示作用。

要樹(shù)立以人為本的政府行政理念。巴納德從社會(huì)心理學(xué)的角度，對(duì)人的目的、行為、性質(zhì)以及地位等之間的關(guān)系進(jìn)行了深入而全面的分析，“人”也是巴納德協(xié)作理論研究的邏輯起點(diǎn)。人的需求與動(dòng)機(jī)與組織協(xié)作系統(tǒng)的存在與發(fā)展是存在密切關(guān)系的，只有協(xié)作系統(tǒng)能夠不斷滿(mǎn)足組織中個(gè)體的需求，具有實(shí)現(xiàn)其動(dòng)機(jī)的能力，組織協(xié)作系統(tǒng)才能夠持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，政府與人民之間的關(guān)系，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種政治契約或委托代理的關(guān)系，即人民委托政府來(lái)進(jìn)行國(guó)家管理。政府只是我國(guó)人民代表大會(huì)的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而人民代表大會(huì)又是代表著人民的利益，是由公民選舉產(chǎn)生的，由此也可以說(shuō)，廣大群眾是委托人民代表大會(huì)選出了政府。追根溯源，政府的權(quán)力是來(lái)自人民，政府是代理者，人民是委托方，人民授予政府權(quán)力，使之能夠管理國(guó)家公共事務(wù)，保障社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。從本質(zhì)上講，政府及其公職人員是人民的公仆，而非官本位思想中是人民的主人，政府的權(quán)力最終是要為人民服務(wù)，并為社會(huì)大多數(shù)人謀取福利，而非以權(quán)謀私。政府及其工作人員的一切行為都要以人民利益為中心，并追求公共利益的最大化。

按照巴納德的組織協(xié)作理論，政府作為一個(gè)組織，只有不斷滿(mǎn)足人民的需求，才具有存續(xù)的意義與可能，基于此，我國(guó)政府在執(zhí)政過(guò)程中必須要樹(shù)立以人為本的理念，把為人民服務(wù)看作是政府工作的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，要意識(shí)到為廣大群眾提供公共服務(wù)才是政府的價(jià)值所在，這樣政府才能夠具有合法的存在性。政府是擔(dān)負(fù)著滿(mǎn)足社會(huì)大眾公共服務(wù)需求的協(xié)作組織，其在服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)時(shí)間上并不具有隨意性。人民群眾是政府權(quán)力的授予者，其決定著政府提供服務(wù)的內(nèi)容、方式與時(shí)機(jī)。政府要踐行以人為本的服務(wù)理念，政府工作人員應(yīng)將滿(mǎn)足人民的需求作為自身工作的出發(fā)點(diǎn)，牢記為人民服務(wù)的宗旨，要避免在工作中出現(xiàn)以領(lǐng)導(dǎo)人意志為轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象；政府及其工作人員應(yīng)該明確政府一切行為活動(dòng)的最終目的是要為廣大人民群眾謀求更大的幸福，是要維護(hù)廣大人民群眾最根本的利益。

政府在具體的行政過(guò)程中要堅(jiān)持以人為本的理念，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：一是要堅(jiān)持公正的原則，即政府工作人員在具體的行政行為中要以公正、公平的態(tài)度去對(duì)待每一位公民，不因?yàn)槠涞匚缓蜕矸荻兴H，更不應(yīng)該存有歧視、偏私和特權(quán)思想。

二是政府工作應(yīng)該關(guān)注弱勢(shì)群體，要充分重視社會(huì)所存在的城鄉(xiāng)失衡、區(qū)域失衡、經(jīng)濟(jì)失衡、社會(huì)失衡等現(xiàn)象，對(duì)落后地區(qū)與弱勢(shì)群體需要進(jìn)行一定的政策傾斜與關(guān)注，在財(cái)政投入上應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。

三是要注意到政府的服務(wù)內(nèi)容與方式是由人民決定的，而非由政府自身或某些官員決定的。政府工作要以人為本，就必須將人民的訴求作為自己工作的導(dǎo)向，在工作中從人民的角度出發(fā)，想其所想，急之所急。人民對(duì)政府工作的滿(mǎn)意與否也是衡量政府工作績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

四是政府在治理模式上要做到以顧客需求為導(dǎo)向，在政府行政過(guò)程中，政府工作人員應(yīng)將人民看作是顧客，而自己是服務(wù)者，因此其應(yīng)該按照顧客需求進(jìn)行服務(wù)，顧客的滿(mǎn)意程度也是衡量政府公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。

五是政府要實(shí)行信息公開(kāi)制度，政府與人民群眾之間是委托代理的關(guān)系，因此作為真正享有權(quán)力的委托方其有權(quán)知道代理者的工作情況，因而人民也便有對(duì)政府工作的知情權(quán)，要落實(shí)人民的知情權(quán)，政府就需要公開(kāi)工作信息，以便于人民進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督，并提出建議意見(jiàn)，這樣才能夠督促政府更好地為人民服務(wù)。

政府服務(wù)需要有合作意識(shí)。在協(xié)作系統(tǒng)的研究中，巴納德認(rèn)為組織協(xié)作系統(tǒng)能夠存在與否也取決于這一系統(tǒng)是否能夠保持平衡，即協(xié)作系統(tǒng)內(nèi)部與外部是否能夠保持平衡。協(xié)作的原則之一便是組織的付出與獲得能夠?qū)崿F(xiàn)平衡，也就是說(shuō)，組織為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而付出的與其成員所收獲的能夠相互平衡，這里涉及到一個(gè)組織的能率與有效性的概念，組織的能率即組織能否實(shí)現(xiàn)成員的意愿，有效性即組織能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。一個(gè)組織如果能夠通過(guò)成員的共同努力而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，那么就將有更多的資源進(jìn)入組織并幫助成員去實(shí)現(xiàn)其加入組織的目的，而這也能夠繼續(xù)吸引成員為組織作出努力和貢獻(xiàn)，這就形成一個(gè)良性循環(huán)，組織也就能繼續(xù)發(fā)展下去。相反，如果成員在組織中雖然作出努力但并沒(méi)有獲得獎(jiǎng)勵(lì)，即這一組織能率不足，那么個(gè)體也很難在組織中實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，也就沒(méi)有動(dòng)力繼續(xù)為組織作出貢獻(xiàn)，甚至?xí)顺鲞@一協(xié)作組織，那么這一組織最終會(huì)解散消失。

政府作為協(xié)作組織要想繼續(xù)存續(xù)下去，需要同時(shí)具備有效性和能率，因此其需要具有合作精神，這也就是要求各個(gè)行政主體在行政過(guò)程中能夠相互配合、協(xié)調(diào)，從而達(dá)成行政目標(biāo)。政府要具有合作意識(shí)可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，政府要有誠(chéng)信意識(shí)，政府要想實(shí)現(xiàn)和公民的有效合作，互相信任是基礎(chǔ)。政府的大部分行政活動(dòng)其實(shí)都是依賴(lài)于行政權(quán)威，而政府這種權(quán)威的獲得恰恰是因?yàn)楣駛€(gè)體與社會(huì)組織對(duì)政府有所認(rèn)同，而社會(huì)大眾之所以認(rèn)同政府行為又是因?yàn)檎哂幸欢ǖ墓帕?，具有誠(chéng)信意識(shí)，這樣公民才會(huì)信任政府，這樣也才能降低社會(huì)運(yùn)行中存在的易變形和不確定性，公民也更愿意與政府進(jìn)行合作，政府的治理也才會(huì)更加有效。

其次，政府在行政過(guò)程中要有平等的價(jià)值觀念。從委托代理角度看，政府與公民之間是代理與委托的關(guān)系，二者各有義務(wù)和權(quán)力，從契約理論角度看，公民與政府之間也是一種契約關(guān)系，因而二者地位上是平等的。公民向政府組織繳納了一定的稅務(wù)，而政府有責(zé)任為其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府在執(zhí)政過(guò)程中應(yīng)該具備這種平等價(jià)值觀念，明白其應(yīng)該為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

再次，政府需要樹(shù)立談判意識(shí)，即政府應(yīng)該接受公民通過(guò)合法渠道與之進(jìn)行談判的行為，當(dāng)政府或者公職人員的行政行為侵犯公民合法權(quán)益時(shí)，公民有權(quán)和政府進(jìn)行交涉和談判，這是解決公民與政府沖突的有效方式。

最后，政府應(yīng)該有監(jiān)督的價(jià)值理念，政府掌握著社會(huì)的大部分資源并利用公權(quán)力對(duì)之進(jìn)行分配，要想保證政府及其公職人員行政的規(guī)范性，需要來(lái)自政府內(nèi)部與外部的監(jiān)督，只有這樣，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止政府行政管理過(guò)程中出現(xiàn)的形式主義、官僚主義等不良行為。而政府作為人民權(quán)力的代理者，其需要保障公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。

政府要樹(shù)立合作意識(shí)，其在組織結(jié)構(gòu)上也應(yīng)該堅(jiān)持合作的原則，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是組織之間的合作，我國(guó)原本的官僚體系較為嚴(yán)重，各個(gè)部門(mén)組織各自為政，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化分工，但這不利于組織之間的合作與溝通，政府要打破這種格局，可以實(shí)行有關(guān)部門(mén)集中辦公的方式，例如可以設(shè)置政務(wù)辦公大廳、行政審批中心等機(jī)構(gòu)。

二是管理者與被管理者之間的合作，在政府治理過(guò)程中，管理者與被管理者之間并沒(méi)有絕對(duì)的界限，被治理者可以參與政府的治理活動(dòng)，而治理者本身也是被治理的對(duì)象，二者在治理體系中是一種合作的關(guān)系，也正因?yàn)榇耍覈?guó)的服務(wù)型政府應(yīng)該是一種合作型的組織結(jié)構(gòu)。在這種組織結(jié)構(gòu)之下，政府的行政管理行為實(shí)質(zhì)上是一種促進(jìn)社會(huì)合作的行為，而合作的原則也不僅僅局限于政府的治理活動(dòng)，其將貫穿于整個(gè)社會(huì)治理的始終。

政府要在行政管理中秉持合作原則，就需要公職人員具有合作意識(shí)與合作精神，在政府的具體行政工作中需要表達(dá)出合作的意愿，這樣社會(huì)治理體系才會(huì)擁有結(jié)構(gòu)性的合作機(jī)制與制度。

廉潔高效是政府的目標(biāo)指向。巴納德認(rèn)為協(xié)作是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程，也正是由于所處環(huán)境與組成要素的不斷變化，導(dǎo)致了協(xié)作系統(tǒng)也處在不斷的發(fā)展變化之中。組織系統(tǒng)是否能夠存續(xù)取決于兩個(gè)過(guò)程，一個(gè)是與協(xié)作系統(tǒng)和環(huán)境有關(guān)的過(guò)程，另一個(gè)是與滿(mǎn)足個(gè)人需求的成果創(chuàng)造與分配相關(guān)的過(guò)程。這兩個(gè)過(guò)程關(guān)系到協(xié)作組織的能率與有效性。

行政管理組織作為一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，其要能實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，必須同時(shí)具備高效能和有效性。而目前在政府的行政管理過(guò)程中，腐敗行為是一種較為普遍的現(xiàn)象，它破壞了政府行政的公正原則，使得政府出現(xiàn)誠(chéng)信危機(jī)，激化了社會(huì)矛盾。而政府一旦失去誠(chéng)信，公眾便不會(huì)信任政府，政府所作出的行政決策便不具備明確性和穩(wěn)定性。而政府要繼續(xù)行使行政行為，更多的是依賴(lài)行政強(qiáng)制手段，這又破壞了社會(huì)法治，誠(chéng)信社會(huì)的建設(shè)也更加困難，公民也更加不愿意與政府合作，政治參與熱情將降低。這樣政府工作的效率必然也要下降。

政府要提高自身行政管理的有效性，就必須進(jìn)行廉政建設(shè)。要想抵制腐敗行為，政府公職人員必須要有牢固的廉政理念，行政人員應(yīng)該做到不奢侈浪費(fèi)、不以權(quán)謀私，更要學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)，時(shí)時(shí)給自己敲響廉潔的警鐘，牢固自己的思想道德防線(xiàn)。

我國(guó)政府的管理目標(biāo)是效率優(yōu)先、兼顧公平。行政效率就是行政的產(chǎn)出與投入比。政府的產(chǎn)出是多樣的，既包括經(jīng)濟(jì)的效益，也包括社會(huì)的效益，行政投入則是指公職人員為達(dá)到行政目標(biāo)而投入的各種人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間等一切的資源。行政效率在行政管理的各個(gè)層面都有所反映，它是推動(dòng)社會(huì)向前發(fā)展的一種綜合動(dòng)力。行政效率還是政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要指標(biāo)，在政府的績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)該將社會(huì)公眾作為評(píng)估的主體，因?yàn)楣袷枪珯?quán)力的賦予者，讓社會(huì)大眾參與到政府的績(jī)效考核之中，其才能夠全面細(xì)致的了解政府的工作情況，并且能夠?yàn)檎磥?lái)的工作提出建議和意見(jiàn)。

在政府績(jī)效評(píng)估的各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置上，應(yīng)該更多的關(guān)注與社會(huì)大眾有關(guān)的評(píng)估內(nèi)容，樹(shù)立以公民利益為主的政府政治觀，只有這樣，政府在行政過(guò)程中才能夠時(shí)刻將人民的利益放在首位，將其作為工作的核心重點(diǎn)。在績(jī)效評(píng)估上應(yīng)該設(shè)立一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，并將追求公共利益作為這一機(jī)制的導(dǎo)向，這樣才能夠引導(dǎo)和督促政府將行政目標(biāo)和行政行為都指向?yàn)槿嗣穹?wù)這一終極目標(biāo)，提高其工作的效率。

政府作為社會(huì)資源的分配者與社會(huì)秩序的維持者，其行政效率的提高必然有利于優(yōu)化資源配置和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，并提高組織的凝聚力，促使組織更快實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，其效率的提高也有利于更好的為公眾服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其職能。這樣公民才能夠滿(mǎn)意政府的行政管理，政府作為一個(gè)協(xié)作組織的價(jià)值才能夠?qū)崿F(xiàn)，其也便具有了合法的存在性，并能夠繼續(xù)向前發(fā)展。

（作者單位：寧夏醫(yī)科大學(xué)）

責(zé)編 / 張曉