財(cái)政“既有模式”難以為繼

1978年中國(guó)開(kāi)啟的漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革進(jìn)程，在財(cái)政層面，針對(duì)統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政管理體制，以“減稅、放權(quán)、讓利”為主線調(diào)整政府與企業(yè)分配關(guān)系，這一政策一直延續(xù)到1993年，期間財(cái)政收入占GDP比重持續(xù)下降，在“谷底”時(shí)這一比重已不足10%；1994年，以提高“兩個(gè)比重”為主線的稅制和分稅制改革，使財(cái)政收入占GDP比重開(kāi)始了“V”型反轉(zhuǎn)。此后，在GDP高速增長(zhǎng)的同時(shí)，財(cái)政收入又連年大幅超GDP增長(zhǎng)，政府收入寬裕、支出寬松、管理松弛的“好日子”一直持續(xù)了20年，筆者把這一階段界定為財(cái)政“既有模式”。然而，時(shí)至今日，財(cái)政“既有模式”已難以為繼、不可持續(xù)。

粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼。過(guò)去的20年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)速度接近甚至超過(guò)兩位數(shù)，國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力也迅速增強(qiáng)。1994年全國(guó)GDP只有46759億元，全國(guó)財(cái)政總支出只有5792億元；2014年全國(guó)GDP達(dá)636463億元，僅一般公共預(yù)算收入就高達(dá)15.43萬(wàn)億元，應(yīng)該肯定中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，高投資、高資源能源消耗、高環(huán)境污染、低勞動(dòng)力成本、低土地成本、低居民消費(fèi)所付出的巨大代價(jià)，甚至需要幾代人償還，粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的資源環(huán)境承載能力已達(dá)到極限。

稅收收入連年大幅超GDP增長(zhǎng)難以為繼。1994年中國(guó)的稅制改革，建立了以商品服務(wù)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，其中增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等間接稅占稅收收入的70%左右，而且由企業(yè)繳納；所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅占比極低。間接稅屬于價(jià)內(nèi)稅，稅款包含在商品服務(wù)價(jià)格之中，不管成本高低、消耗大小、盈利能力強(qiáng)弱，只要有GDP，就有商品服務(wù)稅，由此導(dǎo)致稅收以每年20%左右的速度增長(zhǎng)，有的地方甚至超過(guò)30%，這在中外財(cái)政史上都是極其罕見(jiàn)的。但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、稅制改革深化，如此超高速稅收收入增長(zhǎng)恐將成為過(guò)去。

土地財(cái)政、政府債務(wù)、政府收費(fèi)等非稅收入大幅增長(zhǎng)難以為繼。即使稅收收入如此超高速增長(zhǎng)，也難以滿足政府開(kāi)支需要。于是，土地財(cái)政愈演愈烈，隱性和顯性的地方政府債務(wù)幾近失控，行政審批事項(xiàng)越來(lái)越繁雜，公共壟斷范圍越來(lái)越大，政府性基金與收費(fèi)項(xiàng)目越來(lái)越多。“欲盛費(fèi)則廣，費(fèi)廣則賦重，賦重則民怨，民怨則國(guó)危”，竭澤而漁、殺雞取卵的方式不僅不可持續(xù)，而且對(duì)治國(guó)安邦來(lái)說(shuō)，是極其危險(xiǎn)的。而由此積累的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更是需要若干年才能得以消化。　

財(cái)政政策對(duì)粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所起的“火上澆油”助推作用難以為繼。財(cái)政經(jīng)濟(jì)“既有模式”的機(jī)制是“經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)—財(cái)政收入大幅超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)—財(cái)政支出超財(cái)政收入增長(zhǎng)”，其財(cái)政缺口，中央政府通過(guò)發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)，地方政府則通過(guò)顯性或者隱性負(fù)債、土地財(cái)政等多種渠道彌補(bǔ)。政府不僅當(dāng)年收入當(dāng)年花光，還寅吃卯糧，負(fù)債運(yùn)行，如此年復(fù)一年，水漲船高，使得政府與企業(yè)和居民收入之間的關(guān)系、中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的關(guān)系以及各級(jí)政府自身的財(cái)政收支關(guān)系，都越繃越緊，對(duì)過(guò)熱的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則起了“火上澆油”的助推作用。

政府財(cái)政治理隨意性難以為繼。政府財(cái)政治理隨意性大，預(yù)算透明度低，政府預(yù)算不完整。從政府預(yù)算到部門(mén)預(yù)算再到單位預(yù)算，普遍存在著預(yù)算編制粗糙、預(yù)算審批流于形式、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的隨意追加追減頻繁、自由裁量權(quán)寬泛等問(wèn)題。行政色彩濃重、法治化和民主化程度不足等缺陷，與全面依法治國(guó)的理念及制度安排相距甚遠(yuǎn)，影響國(guó)家治理能力的提升，亟待加快改進(jìn)。