財政能力一般定義為政府獲取收入的能力，也有定義為政府獲取收入的潛在能力與實際支出需求之比。對我國來說，地方政府的決策權也影響其財政能力。據(jù)統(tǒng)計，2007年全國總財政收入增長率為32.4%，地方財政收入增長率為23.2%；2008年全國19.5%，地方25.7%；2009年全國11.7%，地方21.9%；2010年全國21.3%，地方17.8%；2011年全國25.0%，地方21.6%；2012年全國12.9%，地方15.3%；2013年全國10.2%，地方11.3%。2014年全國一般公共財政收入增長8.6%，地方為9.9%，增長率均為20年來最低。除去通貨膨脹因素（CPI增長為2%），2014年全國總財政收入增長僅6.6%，低于7.4%的經濟增長率，這個結果也是各級政府加大征繳、追繳的力度才得來的。2015年1至2月，全國一般公共預算收入比上年同期增長3.2%，其中稅收增長僅為0.8%。過去二十年里，財政收入增長率往往兩倍于經濟增長率。當前財政收入大幅下降會嚴重影響地方政府的財政能力。

收支不平衡是地方財政能力下降的主要原因

我國近期地方財政能力下降的主要原因是經濟增長放緩。我國GDP增長率2010年為10.4%，2011年為9.3%，2012年為7.8%，2013年為7.7%，2014年下降到7.4%，是1991年以來最低。經濟放緩與中國財政政策調整有關。首先，中央政府對地方政府債務的清查和控制，使地方政府難以通過借債擴大基礎設施建設投資。長期以來，地方政府是中國經濟增長的主要推手之一。地方政府積極推進城市化，大搞基礎設施建設，帶動房地產、鋼鐵、水泥、能源開發(fā)以及服務業(yè)的發(fā)展。然而，一些地方政府缺乏長遠和全面規(guī)劃，城市建設盲目擴張、攤大餅，重視數(shù)量忽視質量，許多項目不計成本，造成地方債務急劇上升。近來中央政府不斷清查地方債務，要求地方對其債務負償還責任，導致一些地方官員不愿作為。其次，債務擴張受限，短期內影響了地方政府的財力，也導致地方政府難以作為。地方政府的不作為和難作為加劇了中國經濟增長的減速。

地方政府的支出責任增大。一般來說，地方政府更加了解地方情況，地方性的公共產品由地方政府提供效率更高。這些年來，地方財政支出占總支出比重在增加。1993 年地方財政收入占總財政收入比重為78.0%，地方財政支出占總財政支出的比重為71.7%。1994年稅制改革后，地方財權減弱，事權增加。2013年地方政府財政收入占總財政收入的53.4%，財政支出占總財政支出的85.4%。另外，目前中國的社會保障基本上由地方政府提供。按照國際慣例，政府養(yǎng)老和醫(yī)療保障一般是獨立運行的，但我國養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等是在政府財政預算之內的，導致地方政府的支出占總財政支出的比重更高。此外，我國正處在需要地方政府發(fā)揮重大作用的時期：城市化進程伴隨農村人口不斷進入城市，對水電交通設施、衛(wèi)生設施、娛樂設施、體育設施、學校等地方性基礎設施有巨大的需求。目前，建設更多更好的地方性基礎設施，都需要地方政府發(fā)揮更大作用。

地方政府稅收短缺，依賴中央轉移支付嚴重。地方財政支出占總財政支出比重在增加，但是我國地方政府本級財政收入占總財政收入的比重下降。地方政府嚴重依賴中央政府財政轉移支付。資料顯示，我國中央財政轉移支付占地方財政收入的40%以上。許多國家中央政府都向地方政府轉移支付，例如美國聯(lián)邦政府向地方政府轉移支付占州及地方財政收入的20%左右，且都是專項轉移支付。我國中央轉移支付比重顯然過大，我國地方政府的財政自給率這幾年大都在57%左右。

地方債務問題影響財政能力提升。為了搞基礎設施建設，發(fā)展地方經濟，不少地方政府利用融資平臺舉借債務。目前，我國地方債務數(shù)額很大，一些省市政府債務達到GDP的50%以上，個別地區(qū)達到90%?？傮w上，地方債務是中央債務的兩倍多。與此相比，雖然目前美國聯(lián)邦政府債務在GDP的100%以上，但州和地方政府債務很低。

提高地方財政能力應以減輕地方財政壓力為前提

我國已經允許地方政府公開發(fā)行債務，這無疑會提高地方政府的短期財政能力。但是，提高地方政府財政能力根本上還要靠改革財稅體制和發(fā)展地方經濟。具體說來，我們應該給地方政府更多的稅收權，增加中央政府的直接支出，扶持民營經濟，促進經濟發(fā)展。

一是取消稅收返還，增大地方政府在增值稅中的份額。增值稅是我國第一大稅種，中央占75%，地方占25%。中央政府按基數(shù)和稅收增長率給地方政府返還，目前，稅收返還占轉移支付總量的10%左右?，F(xiàn)行返還機制嚴重依賴基數(shù)，造成地區(qū)人均稅收返還差距擴大，而且地方增值稅比重也會隨著時間推移而減少。所以，應該取消增值稅返還，增加增值稅收入在地方政府的份額。過去擔心提高地方增值稅分成會導致地方政府為增加增值稅收入而不顧一切地追求產量，破壞環(huán)境、浪費資源。但在加大反腐力度、推進法治建設、重視環(huán)境保護的今天，這種擔憂可以適度減輕。增加地方稅收份額可以降低中央轉移支付，某種程度上還可以解決“跑部錢進”、分配不公、弄虛作假、貪污腐敗等問題。

二是設立新稅種，如財產稅、遺產稅和資本利得稅。財產稅曾是美國最主要的稅種，直到1930年代初期還占美國財政收入的40%以上。后來，個人所得稅在稅收中的占比大增，財產稅的比重降低，但至今仍是美國地方（縣和市）政府的主要財政收入來源。財產稅可提供財政收入，調節(jié)財富分配。當然，財產稅必須建立在對個人財產強有力保護的基礎上。除財產稅外，許多國家還征收遺產稅和資本利得稅。不過，當增加新稅種的時候，應該降低現(xiàn)有稅種的稅率，不要再擴大財政收入規(guī)模。

三是中央政府承擔起更多的支出責任。目前，我國中央政府的直接財政支出份額不到全部政府支出的15%。 2012年美國的聯(lián)邦政府直接支出占總財政支出的57%，其中約65%用于養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會福利保障、教育、扶貧等。我國也應該增加中央政府在社會保障方面的直接支出。中央政府提供社會保障可增強勞動力的流動性，提升全國人民的向心力。中央直接支出增加，地方直接支出就會減少，地方政府的財政能力就會提高。

四是給地方政府更多的財政自主權。發(fā)展地方經濟，提供地方公共品是地方政府的責任。中國是一個大國，疆土遼闊，各地資源狀況不同，經濟發(fā)展水平差異很大，公共基礎設施建設的需求不同，財力也不同。地方政府比中央政府更了解當?shù)厍闆r，為此應該給地方更多的權力，讓地方因地制宜。目前，地方政府有調整部分稅率的權力，例如醫(yī)療保障繳費率等，可以試行讓地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r確定當?shù)卣魇盏亩惙N。地方把應該交給中央的稅交上來即可，地方的稅讓地方管。當然，權力通常和責任相聯(lián)系，增加自主權的同時，必須明確地方政府的責任。

五是努力發(fā)展地方經濟。我國這輪經濟增速的下降與世界經濟關系不大，因為美國經濟強勁復蘇、歐洲經濟恢復、石油價格大跌，這些都有利于中國經濟增長。我們要利用有利的國際形勢，讓中國經濟再上一個臺階。過去依靠發(fā)行政府債務、搞粗放式發(fā)展的模式不能持續(xù)，我們必須有新思路。當前，地方政府不再大量舉債搞基礎設施建設，大型國有企業(yè)又面臨諸多問題，一時難以為經濟增長做出大貢獻。所以，支持和鼓勵民營經濟發(fā)展是當務之急。民營企業(yè)腐敗少，效率高。發(fā)達國家的經濟都主要靠民營企業(yè)，民營企業(yè)受到國家的信賴和支持。我們要重視個人財產保護，從稅收、銀行貸款、市場準入等方面給民營企業(yè)公平待遇，支持它們做好做強。經濟發(fā)展了，地方財政能力自然就會提高。

總之，近來我國財政收入增長率大幅下降，而支出需求增速不減，地方財政壓力巨大。我們必須提高地方的財政能力，包括提高地方政府的財政收入分成，大力發(fā)展地方經濟，設立新稅種。在提高地方財政能力的同時，我們應該加強對地方政府的監(jiān)督，要采用現(xiàn)代化的管理手段，使地方財政收支和債務狀況逐步公開透明。在依靠中央政府監(jiān)督地方政府、依靠上級政府監(jiān)督下級政府的同時，充分發(fā)揮地方民眾在監(jiān)督地方政府方面的作用。

（作者為北京大學國家發(fā)展研究院教授）