“鄉(xiāng)財縣管”弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力
2002年,國務院批轉(zhuǎn)財政部《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》(國發(fā)[2002]26號),提出“要進一步加強對鄉(xiāng)財政的管理,約束鄉(xiāng)政府行為”,“對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng),其財政支出可由縣財政統(tǒng)籌安排,以保障其合理的財政支出需要”。2006年,財政部印發(fā)《關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》(財預[2006]402號),對全面實施“鄉(xiāng)財縣管”工作提出了明確要求。據(jù)財政部統(tǒng)計,截至2011年底,全國實行“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2.93萬個,占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%。
雖然按財政部2006年402號文件的要求,“鄉(xiāng)財縣管”要保持“三個不變”和“六個統(tǒng)一管理”(三個不變:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變,財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權(quán)和承擔的債務不變;六個統(tǒng)一管理:預算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)),但是各省市具體實施的路徑還是存在一些不同。綜合來看,實施“鄉(xiāng)財縣管”改革后,大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在體制上逐步弱化為“半級財政”,甚至是“沒有財政”。
不僅如此,“鄉(xiāng)財縣管”改革的實施還對縣級財政造成了一定的拖累,主要表現(xiàn)在兩個方面:首先,縣級財政實際上承擔了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督職能,這在體制上加重了縣級政府財政管理的負擔;其次,縣級財政的收支缺口實際上也被擴大了。
誠然,必須指出的是,“鄉(xiāng)財縣管”的改革措施還是在一定程度上取得了成效。自從實施“鄉(xiāng)財縣管”改革后,一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為得到了規(guī)范。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險得到了控制(趙樹凱:《縣鄉(xiāng)政府治理的危機與變革——事權(quán)分配和互動模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整》,《學術(shù)前沿》,2013年第21期)。