政府間財(cái)政收入體制的重構(gòu)與優(yōu)化

增強(qiáng)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和要素的自由流動(dòng)

要構(gòu)建一個(gè)對(duì)各方都有利的分權(quán)財(cái)政體制，各地政府必須面對(duì)基本一致的大環(huán)境。而要形成這樣一個(gè)大環(huán)境，就必須保證勞動(dòng)、資本等要素在區(qū)域間充分自由流動(dòng)，以增強(qiáng)地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)和其轄區(qū)內(nèi)各類要素變動(dòng)的不確定性。

中央政府承擔(dān)與收入再分配相關(guān)的支出職責(zé)

無(wú)論是從經(jīng)典分權(quán)理論看，還是從各國(guó)財(cái)政實(shí)踐看，與收入再分配相關(guān)的財(cái)政職能都應(yīng)由中央政府來(lái)承擔(dān)。除此之外，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)而言，由中央政府承擔(dān)這一職責(zé)還有更為重要的理由。首先，我國(guó)目前存在于區(qū)域、城鄉(xiāng)之間如此大的發(fā)展差距，與計(jì)劃體制下重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村、重東部輕西部的發(fā)展觀念不無(wú)關(guān)系。而這一差距也直接導(dǎo)致了我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)與邊遠(yuǎn)地區(qū)因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政能力低下、公共物品缺乏，在新的發(fā)展進(jìn)程中仍然處于弱勢(shì)地位，并且越是“分權(quán)”，這些地方的財(cái)政就越困難。

當(dāng)前中國(guó)，不僅應(yīng)將社會(huì)保障這種很多國(guó)家都視為中央政府的重要職責(zé)上劃中央，而且還應(yīng)將義務(wù)教育這種追求公平起點(diǎn)，因而實(shí)質(zhì)上具有再分配作用的職責(zé)也劃歸中央政府來(lái)承擔(dān)（如果不劃歸中央，最多也只能下劃至省級(jí)政府，再由中央在省際間平衡，做到義務(wù)教育供給水平和質(zhì)量的均等化）。這樣不但有利于實(shí)現(xiàn)最基本的公共品供給的均等化，也可以有效矯正地方公共品供給結(jié)構(gòu)的扭曲。在現(xiàn)有的收入分配格局下，由中央政府承擔(dān)這兩個(gè)與民生最為相關(guān)也最具剛性的支出，可以使政府間在財(cái)政權(quán)、責(zé)、利的劃分上更加匹配，同時(shí)也可以極大地減少多層次轉(zhuǎn)移支付制度引發(fā)的人為因素多、資金耗散大和財(cái)政運(yùn)行低效等問題。

調(diào)整政府間收入分配的總體格局

從我國(guó)現(xiàn)行分稅制下的收入分配格局看，由于分稅只到省，所以中央和省級(jí)政府的收入權(quán)限都比較大，而市、縣級(jí)政府的收入權(quán)限嚴(yán)重偏小。如果加大中央政府的再分配職責(zé)后，三大財(cái)政職責(zé)就將主要由中央政府（宏觀調(diào)控和收入再分配）和省以下的地方（市、縣級(jí)）政府（大部分的資源配置職能）來(lái)履行。因此新的收入分配格局應(yīng)該在做實(shí)三級(jí)政府的收入權(quán)限基礎(chǔ)上，增強(qiáng)市、縣級(jí)政府的收入權(quán)限，相應(yīng)削弱省級(jí)政府的收入權(quán)限。從我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況來(lái)考慮，對(duì)三級(jí)政府主要稅種的分配可以做以下設(shè)想。

第一，個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅這類收入再分配特征較強(qiáng)的稅收全部作為中央政府收入。

第二，增值稅、消費(fèi)稅在中央政府和省級(jí)政府間分成，但要提高省級(jí)政府的分成比例（如7：3或6：4，具體可根據(jù)義務(wù)教育職責(zé)在哪一級(jí)來(lái)進(jìn)行選擇）。

第三，企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅全部劃歸市、縣級(jí)地方政府。由于種種原因，我國(guó)房地產(chǎn)稅的建立還有很長(zhǎng)的一段路要走，因此筆者建議，當(dāng)前可以考慮以企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅來(lái)替代房地產(chǎn)稅。企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅按屬地原則征收，用于地方政府一般性公共服務(wù)支出的來(lái)源，具有和房地產(chǎn)稅相似的性質(zhì)和作用。這樣做的另一個(gè)潛在好處是，由于國(guó)有企業(yè)內(nèi)在機(jī)制現(xiàn)實(shí)中多存在缺陷，因此企業(yè)所得稅歸地方政府后，還有利于激勵(lì)地方政府為獲得更多的稅收而對(duì)更具經(jīng)濟(jì)活力的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行扶持，從而摒棄對(duì)投融資平臺(tái)公司等所謂新國(guó)企融資方式的追求。

按2013年1月財(cái)政部稅政司對(duì)2012年稅收收入結(jié)構(gòu)的分析，按上述方案分稅后，中央財(cái)政收入能夠占到45%左右；省級(jí)財(cái)政能夠占到20%左右；市、縣級(jí)財(cái)政能夠占到35%左右。而且，隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)、個(gè)人所得稅的完善、社會(huì)保障稅和遺產(chǎn)稅的建立，中央和省財(cái)政的收入比例還會(huì)有所上升。

完善市、縣級(jí)財(cái)政收入機(jī)制

由于我國(guó)地方政府的支出職責(zé)主要由市、縣級(jí)政府履行，但因僅有稅收收入，因此市、縣級(jí)地方政府支出需求缺口仍然很大。構(gòu)建一個(gè)既能對(duì)市、縣級(jí)財(cái)政支出形成保障作用，又能激勵(lì)市、縣級(jí)政府支出行為合理化的收入機(jī)制，應(yīng)是進(jìn)一步完善分稅制的重要路徑。良性的市、縣級(jí)財(cái)政收入機(jī)制應(yīng)該遵循權(quán)力確定、來(lái)源清楚、負(fù)擔(dān)落實(shí)、用途明確的原則。最適的收入形式包括：財(cái)產(chǎn)稅中的房地產(chǎn)稅、使用者費(fèi)（政府收費(fèi)）、地方工程項(xiàng)目公債等。但對(duì)市、縣級(jí)地方政府而言，若要規(guī)范地運(yùn)用這三種收入形式，還需進(jìn)行一些相應(yīng)的改革：一是加快完善我國(guó)的私有財(cái)產(chǎn)制度，并在憲法中明確地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)課稅的完整稅權(quán)；二是加快地方政府民主財(cái)政的建設(shè)，建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建更加嚴(yán)格的使用者付費(fèi)管理制度；三是構(gòu)建更加科學(xué)合理的地方政府資本預(yù)算管理制度，提高公共工程項(xiàng)目財(cái)政管理的透明度。地方債務(wù)嚴(yán)格遵守本轄區(qū)內(nèi)融資和公開發(fā)行、自愿購(gòu)買原則，讓轄區(qū)居民以自愿購(gòu)買的民意表達(dá)方式來(lái)增強(qiáng)對(duì)地方公共工程項(xiàng)目選擇和規(guī)模擴(kuò)張的約束。

（作者為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授）