近年來，伴隨著減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、建設(shè)村民委員會等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為社會關(guān)注的一個焦點(diǎn)，種種問題的相繼出現(xiàn)，說明對于重建中的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，如何進(jìn)一步建設(shè)或改革一直都在不斷的探索和實(shí)踐中。而另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，其職能的發(fā)揮對中國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)有著無可替代的作用，這更加突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的必要性、現(xiàn)實(shí)性和迫切性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理困境

新中國成立初期，中國大陸一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對中國的政治體制產(chǎn)生了巨大的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了人民公社時期的行政管理體系。它產(chǎn)生的直接動因是為了將新中國的行政權(quán)威滲透到基層，將普通民眾的生活納入國家的政治體系中，從而更好地整合農(nóng)村的資源。在交通和通訊都不發(fā)達(dá)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對普通民眾進(jìn)行“面對面”的管理，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大地提升了國家的生產(chǎn)力。但是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步成形，各種環(huán)境也相應(yīng)發(fā)生了巨大變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的管理體制、領(lǐng)導(dǎo)的思維方式、運(yùn)行機(jī)制和組織整體架構(gòu)卻未能與時俱進(jìn)地作出相應(yīng)的調(diào)整和變革。

繁重的公共責(zé)任與貧乏的行政權(quán)力之間存在著矛盾。一是從基層政府本身機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按其職級來說，都是同等職級的。但從工作實(shí)際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決策機(jī)制上既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項(xiàng)決議。這樣一來，由于本身工作的相互限制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)起來并不流暢；二是從外部環(huán)境來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最底層的政府機(jī)構(gòu)，是公共事務(wù)的執(zhí)行主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于處于權(quán)力金字塔的底層，其能夠行使的權(quán)力非常有限，而承擔(dān)的公共事務(wù)相對來說又是繁重的，各種任務(wù)和指標(biāo)自上而下逐級分解，很多都會落實(shí)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

國家權(quán)力意志與地方自主治理要求存在沖突。國家權(quán)力的執(zhí)行主要是通過基層政府來實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)的是國家權(quán)力意志的需要，有利于中央和上級政府決策的貫徹和執(zhí)行。而在基層，這有時會遭到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的雙重抵制，進(jìn)而造成國家權(quán)力意志與鄉(xiāng)村治理要求之間的沖突。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府的關(guān)系上，基層政府希望獲得更多的權(quán)力資源和自主性；而在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的民眾關(guān)系上，實(shí)際操作和運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多時候更希望通過控制村民的自治空間來與中央和上級的要求達(dá)成一致。

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困境的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以會面臨如此多的困難，與中國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)化等因素有著密切的關(guān)系。

基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位，使得工作飽受詬病。由于基層政府的工作原則沒有相應(yīng)的法律和制度作為支撐，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代甚至是人民公社時期的管理方式，這種管理方式就是全面直接管理農(nóng)村社會生活各個方面，無所不包，無所不能。改革開放以來，由于政治經(jīng)濟(jì)尚未合理分開，各級領(lǐng)導(dǎo)還習(xí)慣于用行政命令的方式管理社會和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在工作職能中沒有發(fā)揚(yáng)“為人民服務(wù)”的優(yōu)良傳統(tǒng)，造成“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的不良風(fēng)氣，與群眾的矛盾突出，飽受詬病。

基層政府面臨著各種績效壓力，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對等。在行政體制中，最主要的原則就是“權(quán)責(zé)一致”。“權(quán)”大于“責(zé)”會導(dǎo)致權(quán)力濫用，“責(zé)”大于“權(quán)”會導(dǎo)致工作無法展開?？h鄉(xiāng)的關(guān)系實(shí)際上就是縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)制：鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)但不領(lǐng)導(dǎo)，縣政府領(lǐng)導(dǎo)但不負(fù)責(zé)。上級根據(jù)一定的要求將任務(wù)分解為多個具體的目標(biāo)，通過目標(biāo)考核下級的工作并決定其獎懲和升遷。這種行政目標(biāo)管理構(gòu)成“壓力型體制”。由此而會出現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能搞”的事情，通過考核逼著搞；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干不好”的事情，通過考核逼著干。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的未來方向

鑒古：探索古代鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理經(jīng)驗(yàn)。中國古代農(nóng)村社會呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本組織形式就是一家一戶分散生產(chǎn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，為了將分散狀態(tài)的農(nóng)村社會統(tǒng)合起來，在農(nóng)村社會之上建立了以皇權(quán)為代表的專制官僚體系，通過行政權(quán)力將農(nóng)村社會聯(lián)成一個整體。徐勇在《鄉(xiāng)村治理與中國政治》一書中就提到：古代鄉(xiāng)村治理體制表現(xiàn)為產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的自治權(quán)和來自鄉(xiāng)村外部的行政權(quán)二元一體的特點(diǎn)。行政機(jī)構(gòu)一般不進(jìn)入鄉(xiāng)村，即“王權(quán)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，行政權(quán)力主要是通過王權(quán)認(rèn)可的力量延伸到鄉(xiāng)村，實(shí)行的是中央的“無為而治”和地方的“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。在一些少數(shù)民族地區(qū)，傳統(tǒng)的部落規(guī)范、民族習(xí)慣法、宗教教規(guī)等也是鄉(xiāng)村自治的規(guī)范。在傳統(tǒng)的中國社會中，中國基層政權(quán)組織形式是縣，縣以下主要實(shí)行“鄉(xiāng)村自治”。

中央的“無為而治”和地方的“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的結(jié)合是一種重要的治理方式，國家不能將社會的每一個角落、每一種社會階級都納入龐大的行政體系當(dāng)中。在改革已成為趨勢的現(xiàn)代社會，可以在維護(hù)中央政令統(tǒng)一和國家權(quán)威的背景下，嘗試“無為而治”和“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。

分權(quán)：建立基層分權(quán)的行政體制。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的時代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等眾多重要責(zé)任。在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策自主權(quán)面臨著很多難以克服的困難?；鶎臃謾?quán)的行政體制是通過國家立法的形式，來具體規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府相互間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系以及鄉(xiāng)政府所擁有的自主權(quán)力，其優(yōu)點(diǎn)是有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有限資源的前提下最大限度地滿足本地區(qū)居民的服務(wù)需求，并更好地協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府的關(guān)系。

建立基層分權(quán)的行政體制的前提就是上級政府必須適當(dāng)放權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的權(quán)力來回應(yīng)當(dāng)?shù)孛癖姷脑V求，并遵守“權(quán)責(zé)一致”的原則來行使權(quán)力和履行義務(wù)。如今的基層政府改革就是要建立一種基層分權(quán)的行政體制，即“鄉(xiāng)政自治”。所謂“鄉(xiāng)政自治”，就是施行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的競爭性選舉、重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會新型多元的民主合作機(jī)制，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的通道，使鄉(xiāng)村人民有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，使國家與鄉(xiāng)村社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。這種合作是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權(quán)組織的基本前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體單位，是一種制度內(nèi)的增量民主改革，重在國家與社會的相融和合作。

服務(wù)：轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。學(xué)界對于什么是服務(wù)型政府有不同的解釋。從行政價值取向上來看，服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府，它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨。服務(wù)型政府是一個公民本位、倡導(dǎo)服務(wù)精神、強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任、以法律約束行為的透明高效的政府?？偨Y(jié)起來，服務(wù)型政府是以人為本的政府，是法治政府，是責(zé)任政府，同時也是高效的政府。

建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即建立以人為本、以服務(wù)“三農(nóng)”為核心職能、以執(zhí)行性和直接服務(wù)為主要履行職能方式，管理與服務(wù)相協(xié)調(diào)的政府模式。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)“公民本位”，要求基層政府工作人員牢固樹立“以人為本”的服務(wù)理念，在日常工作中倡導(dǎo)“為人民服務(wù)”的精神，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，努力打造服務(wù)型的行政文化。概括而言，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變步伐，可以明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底往哪里去的問題。

（作者分別為韓國BK21延世大學(xué)支部研究員，西南民族大學(xué)研究生）

（注：BK21為“二十一世紀(jì)頭腦韓國研究工程”的簡稱，是由韓國教育部、韓國研究財(cái)團(tuán)設(shè)立的，在全國各頂尖大學(xué)中設(shè)立分支研究機(jī)構(gòu)的大型研究工程，官方網(wǎng)站：http://bkplus.nrf.re.kr/）