【摘要】我國(guó)自2004年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策以來(lái)，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，已形成全球第二、亞洲第一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行過(guò)程中，加快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，對(duì)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)　大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)　分散機(jī)制

【中圖分類(lèi)號(hào)】F840.66  　　　 　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”和“完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中不可或缺的制度要素和重要組成部分。①文章結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹《決定》精神，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的現(xiàn)狀、問(wèn)題和必要性進(jìn)行分析，在借鑒國(guó)外先進(jìn)做法和國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出加快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的對(duì)策和建議。

現(xiàn)狀和問(wèn)題

總體現(xiàn)狀。目前，全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還沒(méi)有完全建立。2013年3月1日起實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，對(duì)我國(guó)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度從法規(guī)角度首次做出了規(guī)定。隨后，2013年7月1日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“建立完善財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”的要求。財(cái)政部于2013年底出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》，并從2014年起開(kāi)始執(zhí)行，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立邁出了關(guān)鍵步伐。2014年8月10日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，即“保險(xiǎn)國(guó)十條”，再次提出要“完善對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”的明確要求。

存在問(wèn)題。首先，機(jī)制尚未完全建立。我國(guó)各省市、各地區(qū)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散管理方面的做法差異較大，政策波動(dòng)性強(qiáng)，保險(xiǎn)業(yè)抵御農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力非常有限。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的脆弱，已成為當(dāng)前制約我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失的問(wèn)題日益凸顯。②

其次，法律法規(guī)配套不完善。當(dāng)前，適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的法律法規(guī)還不完善、不健全，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立主體、運(yùn)行模式、運(yùn)作方式及準(zhǔn)備金積累等方面的制度規(guī)定和政策依據(jù)都相對(duì)缺乏。盡管財(cái)政部2013年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)都應(yīng)按照農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入和農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)超額利潤(rùn)的一定比例，提取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，但該準(zhǔn)備金只是在保險(xiǎn)企業(yè)的層面計(jì)提并僅限于企業(yè)內(nèi)部使用，其抵御大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不足。

最后，大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金積累不足。廣義的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，其積累渠道和適用范圍應(yīng)更加多元和廣泛，但我國(guó)目前僅有部分地區(qū)安排了區(qū)域性農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，且基金規(guī)模和運(yùn)作模式都存在很大不足。另外，各農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦企業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金也積累不夠。在2014年開(kāi)始執(zhí)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》之前，各承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)企業(yè)沒(méi)有按照老辦法足額提取大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，導(dǎo)致準(zhǔn)備金缺口較大，一旦發(fā)生巨災(zāi)，保險(xiǎn)公司將無(wú)力賠付。

必要性分析

貫徹十八屆三中全會(huì)和中央一號(hào)文件精神的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”和“完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。從2007年至2014年中央發(fā)布的7個(gè)一號(hào)文件中，6次提到建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的問(wèn)題。一系列文件精神表明，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)中必不可少的重要組成部分，對(duì)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，保證國(guó)家糧食安全，維護(hù)農(nóng)民利益，保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

農(nóng)民作為弱勢(shì)群體無(wú)力承擔(dān)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，由于歷史原因、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)資源分配等因素影響，農(nóng)民歷來(lái)屬于弱勢(shì)群體。農(nóng)民獲取市場(chǎng)信息的能力、參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的能力、創(chuàng)造和積聚財(cái)富的能力、維護(hù)權(quán)益的能力、自我實(shí)現(xiàn)的能力等都比較弱勢(shì)。我國(guó)又是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口規(guī)模龐大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的保險(xiǎn)保障水平較低。③受農(nóng)業(yè)自然條件復(fù)雜、農(nóng)業(yè)防災(zāi)體系薄弱、農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力低等因素影響，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生頻率較高且損毀程度都比較嚴(yán)重。以河南省為例，僅2013年全省秋季作物受災(zāi)面積就達(dá)5800余萬(wàn)畝，絕收面積2000余萬(wàn)畝，受災(zāi)農(nóng)業(yè)人口近4500萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)180億元。④在當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅能夠提供最基本的物化成本保障，且保險(xiǎn)保額增速明顯落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲速度的情況下，一旦發(fā)生重大的自然災(zāi)害，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策根本無(wú)法對(duì)受災(zāi)農(nóng)民予以充分保障。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)決定必須建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系健康發(fā)展的重要前提和必要保障。從風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有發(fā)生頻率高、風(fēng)險(xiǎn)單位大、系統(tǒng)性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)等特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展應(yīng)該以省為單位，省級(jí)政府是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的主體，在制定巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散政策時(shí)，需考慮承擔(dān)多少風(fēng)險(xiǎn)比例的問(wèn)題。如果政府分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)過(guò)多，會(huì)給財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，同時(shí)“擠占”保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移職能；如果政府分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)過(guò)少，則不能起到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分散的目的。以河南省小麥保險(xiǎn)為例，從政府角度出發(fā)，利用縣級(jí)小麥生產(chǎn)的歷史數(shù)據(jù)，量化分析省內(nèi)小麥生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分?jǐn)傆?jì)量模型，測(cè)算省級(jí)政府與保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分?jǐn)偙壤?。?/p>

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性特點(diǎn)削弱了保險(xiǎn)企業(yè)在農(nóng)民之間、農(nóng)作物之間、各地區(qū)之間分散風(fēng)險(xiǎn)的能力。如果種植業(yè)旱災(zāi)、畜牧業(yè)疫情等一旦發(fā)生，往往波及多個(gè)縣、市甚至多個(gè)省份，即農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位較大。例如，1998年發(fā)生在我國(guó)多條江河流域的洪澇災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失5000多億元；2009年春我國(guó)中西部多個(gè)省份的持續(xù)干旱，造成冬小麥等農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)損失數(shù)百億元；2010年春在云南、貴州等西南省份的大旱和同年5月份以來(lái)南方多省區(qū)的洪澇災(zāi)害，也造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)1000余億元的經(jīng)濟(jì)損失。

地方政府或保險(xiǎn)公司等單一主體無(wú)力單獨(dú)承擔(dān)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。自2007年中央財(cái)政啟動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得迅猛發(fā)展，目前僅次于美國(guó)，位居世界第二、亞洲第一，成為全球最重要、最活躍的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)之一。但隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保面積不斷擴(kuò)大，險(xiǎn)種不斷增加，以及承保責(zé)任的不斷加大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所累積的風(fēng)險(xiǎn)特別是農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。一旦發(fā)生大面積農(nóng)業(yè)災(zāi)害，地方政府或保險(xiǎn)公司等主體則無(wú)力單獨(dú)承擔(dān)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。以農(nóng)業(yè)為主產(chǎn)業(yè)的地方政府大多經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)力有限，無(wú)充足的預(yù)算資金安排承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；保險(xiǎn)企業(yè)也會(huì)造成超出償付能力出現(xiàn)巨虧甚至破產(chǎn)。地方政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)一旦難以?xún)冬F(xiàn)對(duì)投保農(nóng)戶的理賠承諾，將導(dǎo)致社會(huì)不和諧、不穩(wěn)定。

國(guó)外做法和國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外先進(jìn)做法。目前，世界上有40多個(gè)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制進(jìn)行了比較成功的探索和實(shí)踐，較為典型的有美國(guó)、德國(guó)和日本。

美國(guó)是目前世界上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制比較健全的國(guó)家之一，其農(nóng)業(yè)大災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)管理源于“特別災(zāi)害救助計(jì)劃”。1994年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，隨著農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的不斷完善和發(fā)展，包括應(yīng)急準(zhǔn)備金債券、舉債股票、巨災(zāi)債券等各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)衍生產(chǎn)品在內(nèi)的“農(nóng)業(yè)巨災(zāi)證券化”風(fēng)險(xiǎn)分散管理模式不斷建立和完善，對(duì)于分散農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)起到了至關(guān)重要的作用。

德國(guó)采用的是“以市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府少干預(yù)”的市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散運(yùn)作模式。在農(nóng)戶自愿投保的基礎(chǔ)上，由經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各家商業(yè)保險(xiǎn)公司針對(duì)農(nóng)戶不同需求開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行特殊管理，設(shè)立專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，將農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)進(jìn)行再保險(xiǎn)。