政府（官員）的治理能力成為新興市場中影響企業(yè)決策的一個關鍵因素

世界銀行（2007）對中國120個城市的投資環(huán)境調查也顯示，各個城市之間的政府所提供的公共治理水平存在著相當?shù)牟町?。地方政府在影響企業(yè)的投資決策方面發(fā)揮著較強的公共治理效應，較高的政府公共治理水平有助于降低經(jīng)濟主體之間的交易成本，保證合同的履約執(zhí)行，提供更多的市場投資機會和融資渠道，降低企業(yè)融資約束，提高企業(yè)的投資水平和投資效率。這顯示了地方政府在維持證券市場的基礎制度方面的必要性。中國經(jīng)濟增長的微觀基礎即企業(yè)的價值創(chuàng)造能力，需要地方政府提供支撐市場運行的公共治理制度框架。未來需要進一步健全和完善地方政府的評估和考核體系，深化政府官員政績考核和晉升機制改革，這是推動我國企業(yè)健康發(fā)展的關鍵。

政府通過稅收、監(jiān)管、政府所有權來影響和控制企業(yè)勞動力、土地、能源、基礎設施、礦產(chǎn)和融資等各項投入到產(chǎn)出的諸多方面。在這種情況下，政府（官員）的治理能力就成為新興市場中影響企業(yè)決策的一個關鍵因素。經(jīng)濟增長的基石是國家、產(chǎn)權和有效率的組織（企業(yè)），而政府作為連接它們的紐帶位于經(jīng)濟增長的中心。在過去30多年中，中國地方政府在地區(qū)經(jīng)濟增長中扮演著一個非常重要的角色。在財政分權制改革的背景下，地方政府之間在追求區(qū)域經(jīng)濟利益的過程中展開競爭，各地方政府提供的公共治理機制影響著企業(yè)的行為。地方政府治理水平由此會對企業(yè)的組織結構、內部治理和信息透明度產(chǎn)生顯著的影響。企業(yè)行為在很大程度上內生于其所處的地方政府環(huán)境，因此，考察地方政府治理水平，要先考察地方政府是否能夠提供一個公平的市場競爭環(huán)境。

地方政府治理水平提升的方向

“轉變政府職能”“創(chuàng)新行政管理方式”“建設法治政府和服務型政府”都是政府下一階段提升治理能力的目標。在促進有效的政府治理方面，這一目標應更加著力于頂層設計，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，同時，還要“優(yōu)化政府組織結構”“完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制”，從而在全面深化改革過程中，充分發(fā)揮政府“扶持之手”和“無為之手”在資源配置中的重要作用。治理理念在政府層面的貫徹落實充分體現(xiàn)了新一輪改革過程中“抓大放小”的思想，能夠有效規(guī)避“治理倒置”，理順政府和市場的關系。

基于上述現(xiàn)實制度背景，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一目標，需要從地方政府角度了解該目標實現(xiàn)過程中的基本特征、具體表現(xiàn)和保障機制，從三個維度對地方政府治理能力進行考察。

地方政府的產(chǎn)權保護水平

政府的主要功能是保護產(chǎn)權，它通過提供一套產(chǎn)權制度體系，旨在界定經(jīng)濟社會正常運轉的產(chǎn)權結構，明確政府履行公共受托責任的基本規(guī)則。而要將產(chǎn)權保護的制度安排落到實處，需要地方政府提高對產(chǎn)權保護的執(zhí)行力度，因此，地方政府需要提供較好的產(chǎn)權保護水平，這跟中央依法治國的理念是相一致的。地方政府提供的產(chǎn)權保護水平越高，越能夠有效增強經(jīng)濟主體之間的信任和提高合同的執(zhí)行效率，從而幫助企業(yè)更方便地獲取外部融資。同時，良好的產(chǎn)權保護也可以有效地保護企業(yè)的產(chǎn)權，鼓勵企業(yè)進行研發(fā)投資活動。具體到考察地方政府產(chǎn)權保護水平，可以調研地方企業(yè)對當?shù)胤ㄍサ男判闹笖?shù)。因為地方企業(yè)對當?shù)胤傻膱?zhí)行力度有信心，交易成本就會降低，企業(yè)的資本提供方的利益可以得到更為有效的保障。

與此同時，政府依法行政是國家治理現(xiàn)代化的重要保障。推進國家治理現(xiàn)代化，有賴于法治，要用法治的力量主導國家治理，在法治的軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府履行職能的最高權威是憲法和法律，依法行政能夠降低公共治理成本，從這一意義上講，地方政府產(chǎn)權保護水平不僅是地方政府治理能力的一個重要方面，而且也是國家治理現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的有力保障。

地方政府的運行效率

科學的宏觀調控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內在要求。全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，增大企業(yè)依法依規(guī)自主決策空間，提高政府效能，最大限度減少地方政府對微觀事務的管理，有利于強化地方政府治理能力。在這個維度上，可以考察每年地方企業(yè)和政府互動的平均天數(shù)，其反映了企業(yè)必須花費與政府打交道的時間，也衡量了政府的干預程度和政府運行的效率。企業(yè)跟政府打交道的時間越長，代表政府效率越低，政府干預程度越高。低效率的政府使得企業(yè)面臨更為緩慢的行政審批程序和更多的政府干預，增大了獲取金融資本和抓住投資機會的難度，也就面臨更為嚴重的融資約束。深化行政審批改革，進一步提升政府行政效能和執(zhí)行力，減少對微觀主體的干預和限制，進一步減少行政部門的審批項目，能夠降低企業(yè)與政府打交道的時間，確保政府各項工作更快落到實處，從而提高政府運行效率。

現(xiàn)代國家治理體系是一個有機協(xié)同的制度運行系統(tǒng)，需要政府、市場、社會之間的關系能夠處于和諧共生的狀態(tài)。國家治理現(xiàn)代化要求政府能夠妥善處理好自身與市場之間的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。從長期看，政府應該在逐步簡政放權、精簡行政審批事項的過程中，減少對市場及社會的管制和限制，確保市場機制在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，激發(fā)市場活力，讓市場成為經(jīng)濟活動中的主體。

地方政府的清正廉潔程度

清正廉潔是關乎黨和國家生死存亡的大問題。不廉潔的政府會失去人民的擁護，人民的滿意度也會降低。過去一段時期，地方政府尋租行為十分突出，亂收費、亂罰款、貪污腐敗現(xiàn)象較為普遍存在，地方政府有可能通過征稅、索賄以及稅收再分配等方式侵占其所轄地區(qū)企業(yè)的資源，降低企業(yè)價值。提高地方政府的清正廉潔程度，需要降低地方政府的尋租動機，打造廉潔高效、治理規(guī)范的“陽光政務”，建立“陽光型”政府。關于這個維度，可以考察每年企業(yè)在旅游和娛樂方面的費用占銷售收入的比例，因為這些費用中可能很多是對政府官員的一種灰色支出。腐敗的政府會從企業(yè)中攫取更多的資源，而面對腐敗的政府，企業(yè)又往往需要花費更多的資源來獲取金融資本的分配，從而面臨更大的融資約束。

政治透明是國家治理現(xiàn)代化過程中權力監(jiān)督機制發(fā)揮作用的必要條件，對權力的有效制約是治理現(xiàn)代化的基本特征。因此，公正、透明地行使公共權力，提高地方政府的清正廉潔程度，降低地方政府尋租動機，接受人民群眾對政府的監(jiān)督，才能從根本上抑制腐敗，提升國家治理的現(xiàn)代化水平。以此來看，地方政府的清正廉潔程度亦是國家治理現(xiàn)代化的基本特征。

在全面深化改革總目標下，地方政府的產(chǎn)權保護水平、運行效率和清正廉潔程度是政府治理能力和水平的集中體現(xiàn)，也是體現(xiàn)國家治理能力和水平高低的重要方面，這三方面的建設，既有助于直接促進治理體系的完善和治理能力的提升，又對加快建設法治政府、法治社會和法治國家具有重要促進作用。

（本文作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際商學院教授、博導）