編者按：

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》）。這是十八屆三中全會后的重要改革舉措之一，是當前和今后一個時期行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤工作的行動綱領(lǐng)，必將在促進行業(yè)協(xié)會商會更好發(fā)揮社會中介組織作用、推進政府職能加快轉(zhuǎn)變、助力社會治理創(chuàng)新等方面發(fā)揮積極作用。

行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤是關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革

行業(yè)協(xié)會商會是政府與市場和社會之間的中介、橋梁和連接紐帶，是推動國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重要力量。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展迅速，在為政府提供決策參考、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、促進行業(yè)自律、推進社會治理創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。但由于許多行業(yè)協(xié)會商會最初是由權(quán)威行政資源轉(zhuǎn)化而來或由政府主辦，自主性、自治性與自律性不足，作為市場治理機制和經(jīng)濟利益聚合機制的作用未能得到充分發(fā)揮。當前，部分行業(yè)協(xié)會商會還存在政會不分、管辦一體、治理結(jié)構(gòu)不健全、監(jiān)管不到位等問題。就承載的基本關(guān)系而言，行業(yè)協(xié)會商會與行政機之間關(guān)系的親疏，某種意義上決定了一個社會的市場化程度、發(fā)展限度和福祉水平。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，是全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理機制的迫切要求。

《方案》注重改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，明確了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的思路原則、主要任務(wù)、配套政策、實施機制和時間安排。必須以敢于直面矛盾、敢于涉險灘的歷史擔當，既審慎穩(wěn)妥又堅定果敢地推進《方案》落地生根。這里主要從行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的主要工作任務(wù)和組織實施辦法兩方面談一下學(xué)習體會。

脫鉤任務(wù)和措施重構(gòu)了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)之間的基本關(guān)系

要徹底實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，就必須從根本上切斷行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)之間的利益鏈條，剝離行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)之間的身份依附。《方案》中的脫鉤任務(wù)和措施正是沿著這一主線展開的。其基本精神是，行業(yè)協(xié)會商會的機構(gòu)、職能、人員管理、資產(chǎn)財務(wù)、黨建、外事等事項一律與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠的行政機關(guān)分離，引導(dǎo)并促進行業(yè)協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。

關(guān)于機構(gòu)分離?！斗桨浮访鞔_提出，“取消行政機關(guān)（包括下屬單位）與行業(yè)協(xié)會商會的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關(guān)系。行業(yè)協(xié)會商會依法直接登記和獨立運行。行政機關(guān)依據(jù)職能對行業(yè)協(xié)會商會提供服務(wù)并依法監(jiān)管。依法保障行業(yè)協(xié)會商會獨立平等法人地位”。行業(yè)協(xié)會商會與事業(yè)單位分離。這是實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的基礎(chǔ)和邏輯起點，從根本上切斷了行業(yè)協(xié)會商會繼續(xù)擔任“二政府”和“紅頂中介”的可能，同時促使行業(yè)協(xié)會商會增強自主性、自治性與自律性，將其服務(wù)的重點對象從政府轉(zhuǎn)向企業(yè)、行業(yè)和市場。

關(guān)于職能分離。《方案》要求，“厘清行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能。剝離行業(yè)協(xié)會商會現(xiàn)有的行政職能”，“加快轉(zhuǎn)移適合由行業(yè)協(xié)會商會承擔的職能”。規(guī)范行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會職責分工關(guān)系，是實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的重要支撐，也是解決政會不分、管辦一體等問題的前置條件。行業(yè)協(xié)會商會承接行政機關(guān)轉(zhuǎn)移的制訂行業(yè)規(guī)劃和標準、行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)監(jiān)管等全部或部分職能，不僅可以促使行業(yè)協(xié)會商會推進社會治理創(chuàng)新，促進系統(tǒng)性、綜合性的社會建設(shè)，而且可以促使政府轉(zhuǎn)向“有限”政府，強化其社會服務(wù)職能。

關(guān)于資產(chǎn)財務(wù)分離。《方案》指出，“行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)執(zhí)行民間非營利組織會計制度，單獨建賬、獨立核算”，“自2018年起，取消全國性行業(yè)協(xié)會商會的財政直接撥款，在此之前，保留原有財政撥款經(jīng)費渠道不變……過渡期內(nèi)根據(jù)脫鉤年份，財政直接撥款額度逐年遞減”，“各業(yè)務(wù)主管單位對其主管的行業(yè)協(xié)會商會財務(wù)資產(chǎn)狀況進行全面摸底和清查登記，厘清財產(chǎn)歸屬……確保國有資產(chǎn)不流失”。

針對行業(yè)協(xié)會商會辦公用房，《方案》提出要限期清理騰退行業(yè)協(xié)會商會占用的超標行政辦公用房；符合規(guī)定面積標準的部分，2017年底前清理騰退，原則上應(yīng)實現(xiàn)辦公場所獨立。這些規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定觸及到了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)基本關(guān)系的根基，是實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤所涉及的實質(zhì)內(nèi)容。獨立的財產(chǎn)關(guān)系和辦公場所是行業(yè)協(xié)會商會增強自主性、自治性與自律性的基礎(chǔ)和保障。防止國有資產(chǎn)流失是實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的重要工作。

在敢于碰硬、實質(zhì)性解決問題的基礎(chǔ)上，《方案》還特別注意尊重歷史、循序漸進。比如，《方案》指出，“對原有財政預(yù)算支持的全國性行業(yè)協(xié)會商會，逐步通過政府購買服務(wù)等方式支持其發(fā)展”，“用于安置歷次政府機構(gòu)改革分流人員的財政資金，仍按原規(guī)定執(zhí)行”。確保改革積極穩(wěn)妥推進。

關(guān)于人員管理分離?！斗桨浮访鞔_提出：“行業(yè)協(xié)會商會具有人事自主權(quán)，在人員管理上與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤。”針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔任行業(yè)協(xié)會商會領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的問題，《方案》明確規(guī)定：“現(xiàn)職和不擔任現(xiàn)職但未辦理退（離）休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及在職工作人員，不得在行業(yè)協(xié)會商會兼任職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)干部退（離）休后三年內(nèi)一般不得到行業(yè)協(xié)會商會兼職……對已在行業(yè)協(xié)會商會中任職、兼職的公務(wù)員，按相關(guān)規(guī)定進行一次性清理。”

沒有依法理順用人關(guān)系和明晰激勵機制是行業(yè)協(xié)會商會留不住人才的重要原因。對此，《方案》明確提出：“行業(yè)協(xié)會商會全面實行勞動合同制度，與工作人員簽訂勞動合同，依法保障工作人員合法權(quán)益。工作人員的工資，由行業(yè)協(xié)會商會按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策確定。行業(yè)協(xié)會商會及其工作人員按規(guī)定參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等社會保險和繳存住房公積金。”

行業(yè)協(xié)會商會中的事業(yè)編制是我國特殊歷史條件的產(chǎn)物，是行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的焦點問題，對此，《方案》明確提出：“行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后，使用的事業(yè)編制相應(yīng)核銷?，F(xiàn)有事業(yè)人員按國家有關(guān)規(guī)定參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險。”

以往行業(yè)協(xié)會商會“去行政化”的努力，最終均“形離而神不離”，其重要原因之一是沒有切斷行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)之間的人事管理紐帶，沒有徹底擺脫“剪不斷理還亂”的依附關(guān)系。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔任行業(yè)協(xié)會商會領(lǐng)導(dǎo)給行業(yè)協(xié)會商會帶來了一些資源和機遇，但某種程度上也強化了行業(yè)協(xié)會商會對行政機關(guān)的依附關(guān)系。依法規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會用人關(guān)系切中了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的要害，也是依法保障行業(yè)協(xié)會商會獨立平等法人地位的關(guān)鍵支撐。

關(guān)于黨建、外事等事項分離?！斗桨浮访鞔_提出：“行業(yè)協(xié)會商會的黨建、外事、人力資源服務(wù)等事項與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤。”按照《方案》部署，全國性行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后的黨建工作，原由中央各直屬單位機關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)的，歸口中央直屬機關(guān)工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；原由國務(wù)院有關(guān)部門機關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)的，歸口中央國家機關(guān)工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；原由國務(wù)院國資委機關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)的，改由國務(wù)院國資委黨委領(lǐng)導(dǎo)。地方行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后的黨建工作，依托各地黨委組織部門和民政部門建立社會組織黨建工作機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后，外事工作由行業(yè)協(xié)會商會住所地?。▍^(qū)、市）人民政府按中央有關(guān)外事管理規(guī)定執(zhí)行。人力資源服務(wù)等事項由行業(yè)協(xié)會商會住所地有關(guān)部門按職能分工承擔。

規(guī)范管理關(guān)系是實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的重要保障，有利于加強黨建工作和綜合監(jiān)管，強化改革的政治保障。有利于形成運行高效、可問責、可持續(xù)的制度安排，克服政府管理中各部門交叉分立、程序繁瑣的弊端。

總之，《方案》堅決突破僵化思想束縛與利益固化藩籬，制定的任務(wù)和措施扎實可靠，積極穩(wěn)妥，理順了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)之間的基本關(guān)系，重構(gòu)了行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的激勵機制、動力機制和信息機制，為行業(yè)協(xié)會商會面向市場自主發(fā)展、做大做強鋪平了道路。

打好行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤這場“硬仗”

《方案》明確提出，“全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作由民政部牽頭負責，2015年下半年開始第一批試點，2016年總結(jié)經(jīng)驗、擴大試點，2017年在更大范圍試點，通過試點完善相應(yīng)的體制機制后全面推開”，“各?。▍^(qū)、市）同步開展本地區(qū)行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作”。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤時間緊、任務(wù)重，而且涉及面廣、政策性強、社會關(guān)注度高。必須統(tǒng)一思想、堅定信心、周密部署、革弊鼎新、攻堅克難，確保中央改革決策的順利有效實施。

切實把思想和行動統(tǒng)一到中央改革決策部署上來。要認真學(xué)習貫徹《方案》指示和要求等，深刻認識和領(lǐng)會行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的戰(zhàn)略意義和具體部署，凝聚改革攻堅的正能量。要切實顧全大局，突破部門和地區(qū)利益的藩籬，以高度的政治責任感深入研究每一項改革任務(wù)的具體方案、路徑、舉措、步驟，以堅定的歷史擔當精神全面貫徹落實中央改革決策部署。尤其是在行業(yè)協(xié)會商會的機構(gòu)、人員管理、資產(chǎn)財務(wù)脫鉤等核心問題上，要有敢于直面矛盾、用科學(xué)方法化解矛盾的責任意識，確保改革順利推進。

建立工作機制，明確責任分工。按照《方案》提出的“國家發(fā)展改革委、民政部會同中央組織部、中央編辦、中央直屬機關(guān)工委、中央國家機關(guān)工委、外交部、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、商務(wù)部、審計署、國務(wù)院國資委、國管局、全國工商聯(lián)，成立行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組，負責組織實施本方案，推進全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤工作，指導(dǎo)和督促各地開展脫鉤工作……各有關(guān)部門分別出臺相關(guān)配套文件”的要求，加快構(gòu)建各部門聯(lián)動配合的協(xié)作機制，統(tǒng)籌制定各部門任務(wù)和責任清單，建立健全監(jiān)督問責機制。

穩(wěn)妥開展試點工作。堅持試點先行，在脫鉤邏輯順序、主攻方向、推進方式等方面大膽探索。建立工作評估機制，及時跟蹤試點進度、評估實施效果。要根據(jù)《方案》要求，按照兼顧不同類型、行業(yè)和部門的原則，逐個制定試點實施方案，并在認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善試點政策，逐步擴大試點范圍，穩(wěn)妥審慎進行推廣。

精心組織實施。要嚴格按照方案要求推進脫鉤工作，規(guī)范工作程序，建立考核機制，確保工作有序開展。在深入基層和群眾中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。特別要注意建立和完善行政部門與行業(yè)協(xié)會商會協(xié)商機制，在研究重大政策、重要法律、重大問題時主動聽取相關(guān)行業(yè)協(xié)會商會意見。要加強對行業(yè)協(xié)會商會的指導(dǎo)和支持，解決行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展中遇到的困難和問題。行業(yè)協(xié)會商會要加快轉(zhuǎn)型，完善治理結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)水平，強化行業(yè)自律，增強社會認同，提高會員覆蓋率和成員代表性，真正成為引導(dǎo)企業(yè)公平競爭、促進產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的現(xiàn)代市場中介組織。

（本文作者為國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所副研究員）