精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出的背景

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出，既有其特定的時代背景，也有其深刻的內(nèi)在原因：第一，如期完成到2020年全面建成小康社會和實現(xiàn)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）目標(biāo)面臨著時間緊、任務(wù)重的緊迫形勢，必須采取更有效的直接扶助貧困地區(qū)、瞄準(zhǔn)貧困人群的形式；第二，少數(shù)貧困地區(qū)出現(xiàn)的扶貧資金被貪污挪用、嚴(yán)重浪費、偏離扶貧對象等現(xiàn)象，在社會上產(chǎn)生了不良、甚至惡劣的影響，各方面都強烈要求加強對扶貧資金的監(jiān)管、實現(xiàn)扶貧資金精準(zhǔn)投放和使用；第三，貧困戶的基本情況不清、致貧原因不明。自1986年開展大規(guī)模有計劃扶貧開發(fā)以來，我國只有國家統(tǒng)計局根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算的全國和分省的貧困人口數(shù)，但全國貧困人口數(shù)中具體都有誰是貧困戶始終難以摸清，更不用說確定各個扶貧對象具體的致貧原因。貧困戶底數(shù)不清、原因不明這種基礎(chǔ)信息缺失的狀況，導(dǎo)致扶貧工作只能“大水漫灌”；第四，現(xiàn)實中存在扶貧責(zé)任不明確、扶貧工作考核制度難以落實的問題，嚴(yán)重阻礙了國家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧面臨的挑戰(zhàn)

精準(zhǔn)扶貧，是對我國過去扶貧戰(zhàn)略、思路的一次重大調(diào)整。目前，我國實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，面臨著諸多挑戰(zhàn)。

精準(zhǔn)識別面臨數(shù)據(jù)難題和社會壓力。精準(zhǔn)識別出誰是貧困戶，是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)和前提。精準(zhǔn)識別存在兩個相關(guān)的問題：第一個是扶貧對象確定中兩套體系、兩種方法之間具有一定的沖突。貧困人口數(shù)量自上而下分解以國家統(tǒng)計局依據(jù)農(nóng)民人均純收入為基礎(chǔ)推算的全國和省級貧困人口為基礎(chǔ)；而在村級由村民民主確定扶貧對象，則是根據(jù)農(nóng)民自己理解的貧困標(biāo)準(zhǔn)，帶有社會選擇的性質(zhì)。即使不考慮指標(biāo)分解過程和村民民主選擇過程中可能出現(xiàn)的種種問題，當(dāng)前確定的扶貧對象恐怕也難言精準(zhǔn)。為了解決第一個方面的問題，最近一些地區(qū)開始從農(nóng)戶收入統(tǒng)計入手對建檔立卡對象進(jìn)行“回頭看”?？蛇@又產(chǎn)生了第二個問題，即一次性的收入統(tǒng)計難以精準(zhǔn)，而以不精準(zhǔn)的收入統(tǒng)計為基礎(chǔ)確定的扶貧對象所享受的福利又非常高，從而使村內(nèi)貧困線統(tǒng)計誤差內(nèi)農(nóng)民之間的關(guān)系出現(xiàn)緊張，甚至成為了農(nóng)村不穩(wěn)定的隱形壓力。

精準(zhǔn)診斷致貧原因面臨困難。準(zhǔn)確識別出每一個貧困戶的致貧原因，是精準(zhǔn)幫扶的前提。在建檔立卡扶貧對象調(diào)查表中，致貧原因被分為：因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)、缺土地、缺水、缺技術(shù)、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展動力不足等。這種分類方法有助于確定各扶貧對象致貧的主要原因和幫扶方向。但是，這樣偏于簡單的診斷，容易忽視多數(shù)扶貧對象致貧原因多樣性和不同致貧因素影響的復(fù)雜性，進(jìn)而有可能導(dǎo)致幫扶措施出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的錯誤。

精準(zhǔn)幫扶可用手段不足。精準(zhǔn)幫扶面臨的困難，一方面來自上述由于貧困和致貧原因多樣性、復(fù)雜性，任何單一的幫扶措施都不一定能夠真正持續(xù)有效解決各貧困戶的貧困問題；另一方面是由于現(xiàn)有可用幫扶措施相對有限且相關(guān)政策和體制間存在不協(xié)調(diào)問題，使得幫扶責(zé)任人即使清楚如何精準(zhǔn)幫扶也沒有可用的“藥”和手段來對癥治療。

資金和項目精準(zhǔn)面臨體制約束。在我國現(xiàn)行扶貧體制下，確保扶貧資金和項目精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。然而，迄今為止，我國的扶貧資金和項目在計劃、審批、實施和監(jiān)管方面，仍然處于各專項資金按照不同規(guī)則由不同部門負(fù)責(zé)的所謂“九龍治水”的狀態(tài)。更重要的是不少與扶貧相關(guān)的資金和項目管理制度，存在著與扶貧到戶相抵觸的內(nèi)容或條款。

精準(zhǔn)管理和考核難到位。精準(zhǔn)管理和考核，作為精準(zhǔn)扶貧的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，既面臨著前述基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失形成的障礙，又面臨著多頭管理體制、多重考核辦法不協(xié)調(diào)的掣肘。前面已提及我國扶貧開發(fā)存在的“九龍治水”管理體制，在扶貧考核中我們面臨扶貧資金績效考核、扶貧工作考核、貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核等多種考核并存卻無法對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行考核的局面。