此類區(qū)域政策大都具有全局性，其對地方政府行為的影響也包括兩個方向，一個方向是鼓勵地方政府發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，以地方特色贏得在全國發(fā)展布局中的有利地位。國家通過平衡區(qū)域發(fā)展差距的政策可以幫助落后地區(qū)發(fā)展，以便縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，但是在全局性區(qū)域政策里對落后地區(qū)的幫助是通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等手段，讓這些地區(qū)“追趕”發(fā)達地區(qū)。協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目的不是抹平地區(qū)發(fā)展差異，而是讓各個區(qū)域更為協(xié)調(diào)的發(fā)展。

另一個方向是限制地方的過度開發(fā)和惡性競爭。例如，國家的主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有的開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，把國土劃分為四類：?yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)。主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，也是制訂國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的基本依據(jù)。主體功能區(qū)規(guī)劃的基調(diào)是控制開發(fā)強度，因此對地方經(jīng)濟是一種規(guī)范與限制。

區(qū)域政策對政府行為的影響

對縱向府際關(guān)系的影響

在中國，政府行為主要發(fā)生在府際關(guān)系里，府際關(guān)系主要包括縱向的央地關(guān)系和上下級權(quán)力機關(guān)的關(guān)系，橫向的地方權(quán)力機關(guān)間的關(guān)系以及權(quán)力機關(guān)（政府部門）間的關(guān)系（林尚立，謝慶奎，楊宏山）。在縱向府際關(guān)系里，由于區(qū)域位于國家與地方的中間層級，中央和地方都在利用或影響區(qū)域政策達到自己的目的，區(qū)域政策因而成為中央與地方博弈的一個場域。區(qū)域政策屬于國家政策，由中央制定，所以區(qū)域政策首先是中央統(tǒng)治和管理的工具。中央通常在兩種情況下運用區(qū)域政策，一是從不平衡發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，選擇若干地區(qū)率先發(fā)展起來，形成若干增長極，以之帶動其他較為落后地區(qū)的發(fā)展；二是通過區(qū)域政策來平衡區(qū)域發(fā)展差距，以實現(xiàn)全國的平衡發(fā)展。這兩種區(qū)域政策用于不同的發(fā)展階段，服務(wù)于不同的發(fā)展目標(biāo)。由于中國各區(qū)域間差異較大，這兩種區(qū)域政策也可能同時并用。

當(dāng)前，在全面深化改革不斷推進的背景下，中央強化了對改革的頂層設(shè)計以及頂層推動，區(qū)域政策涵蓋的空間跨度逐漸增加，對地方的引導(dǎo)性逐步增強，中央的權(quán)力因此得以不斷強化。在明確了市場在資源配置中的決定性作用以后，中央簡政放權(quán)的步伐加快，央地在職能方面的分工進一步明確，地方的權(quán)力隨之增加。中央與地方關(guān)系的基本走向是中央與地方的權(quán)力分界逐步明晰，各自在自己的權(quán)力范圍內(nèi)開展活動，不斷強化自己的權(quán)力。就目前來看，中央與地方的權(quán)力處于再平衡的過程中。

區(qū)域政策包括若干單項政策，通常有財政、稅收、土地、投資、產(chǎn)業(yè)、市場準(zhǔn)入等政策，有的時候還配有資金支持。在區(qū)域政策的資源效應(yīng)驅(qū)動下，地方政府或是積極爭取中央?yún)^(qū)域政策的支持，或是努力影響中央的區(qū)域政策制定，有的甚至主動參與到區(qū)域政策的制定過程中。在地方對中央的積極游說過程中，地方首先必須發(fā)掘自己的優(yōu)勢，提出創(chuàng)新的發(fā)展思路，從而不斷激發(fā)地方的創(chuàng)新能力。同時，地方也必須說明自己的發(fā)展對于全國發(fā)展的重要性，地方的全局觀念也會因此得以增強。

對橫向府際關(guān)系的影響

在橫向府際關(guān)系里，由于區(qū)域位于不同的地方政府之間，各個地方政府傾向于把區(qū)域合作作為實現(xiàn)共同利益、解決地方間利益沖突的途徑或機制?？缧姓^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套、人員和物資的跨行政區(qū)流動、公共服務(wù)的跨行政區(qū)供給等的實現(xiàn)，需要地方政府間的協(xié)商與合作。通過區(qū)域合作，地方間得以打破行政區(qū)劃的障礙，共同利用和開發(fā)資源，共同保護環(huán)境，避免相互競爭而陷入“零和博弈”。借助區(qū)域，地方政府可以實現(xiàn)共贏，地方政府在區(qū)域內(nèi)的合作也開始多于競爭。良好的橫向府際關(guān)系是競爭與合作并存的，是建立在公平競爭基礎(chǔ)上的合作狀態(tài)。由于地方在爭取中央的區(qū)域政策支持的時候，需要從區(qū)域的角度提出概念和政策建議，地方之間的合作成為必然選擇。中央?yún)^(qū)域政策因此具有引導(dǎo)地方合作、減少地方間惡性競爭的功能，地方之間的關(guān)系也因此得以改善。

區(qū)域政策的實行需要橫向部門間協(xié)調(diào)，區(qū)域政策主要由中央政府相應(yīng)部門和省級地方政府相應(yīng)部門制定，通常是由發(fā)改委來扮演這個角色。在制定區(qū)域政策過程中，發(fā)改委系統(tǒng)的職能主要是組織、協(xié)調(diào)和推動機關(guān)政策的出臺，而不是具體執(zhí)行。國家發(fā)改委制定的區(qū)域政策不是由地方發(fā)改委來執(zhí)行，而是由發(fā)改委作為牽頭部門，會同其他相關(guān)職能部門共同制訂區(qū)域規(guī)劃，并且負責(zé)督促各相關(guān)部門落實區(qū)域規(guī)劃。

現(xiàn)代國家治理的復(fù)雜性較高，政策往往需要多個部門的配合與協(xié)作才能完成。部門間合作體現(xiàn)于政策的制定和執(zhí)行過程中，一項政策通常需要不同部門的合作才能完成。由于跨部門的公共事務(wù)越來越多，部門間在分工和分層級的基礎(chǔ)上，時常出現(xiàn)共同處理公共事務(wù)的需要。

“國家規(guī)模越大，其有效治理越有賴于府際之間的配合與協(xié)調(diào)。”（林尚立）對于中國這樣的超大規(guī)模的國家，區(qū)域治理是國家治理的重要內(nèi)容，區(qū)域政策是重要的治理工具。中央、區(qū)域、地方共同構(gòu)成國家治理體系的空間結(jié)構(gòu)，因而需要中央與地方共同參與，并促進不同地方間深度合作，從而形成有效的區(qū)域治理合力。

（本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授，本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域政策創(chuàng)新”的階段性成果，立項批準(zhǔn)號：13&ZD017）