改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展，經(jīng)濟總量躍居世界第二位，發(fā)展成果舉世矚目。伴隨經(jīng)濟的高速增長，我國許多問題的解決難度和復雜性逐漸凸顯，從而對政府公共政策制定及實施能力提出了更加嚴格的考驗。與此同時，社會資源有限性與公眾需求無限性之間的矛盾越發(fā)尖銳，如何有效分配社會資源、提高資源利用效率成為了政府面臨的一道難題。當前，僅依托政府自身資源，很難有效解決這些問題，亟需加強智庫建設(shè)為制度設(shè)計及政策實施出謀劃策。

公共政策制定的頂層設(shè)計尚需完善

改革開放初期，我國在制度建設(shè)上還很落后，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循。鄧小平、陳云等領(lǐng)導同志適時提出了“摸著石頭過河”的改革發(fā)展方案，為建設(shè)有中國特色的社會主義發(fā)展道路發(fā)揮了很好的指導作用。這種漸進式的改革理念能夠賦予政府決策以較大范圍的適用調(diào)整空間。在當前全面深化改革的浪潮中，公共政策的運行效率很大程度上取決于頂層設(shè)計。特許經(jīng)營項目的推動就是一個值得深入研究的例子。

黨的十八大以來，中央積極鼓勵和引導民間資本進入特許經(jīng)營，今年又發(fā)布了旨在激發(fā)民間投資活力的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。這種將民間資本引入到公共事業(yè)的做法在國外稱為Public-Private-Partnership，簡稱“PPP”，即公私合作模式，其本質(zhì)上是一種政府行為的融資模式，通過吸納社會資本推動社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。公私合作模式能有效引入社會資本，促進政府與私人資本的合作、共同分擔風險、提高公共事業(yè)管理運營水平，并且能在促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時減輕政府的財政負擔。

然而，PPP在引入我國后發(fā)生了變異，被稱為特許經(jīng)營項目，由公私合作演變?yōu)?ldquo;公公合作”。目前，在我國實際進行的PPP項目中，95%以上的社會資本來自于國企，原本政府與私人之間的合作轉(zhuǎn)為政府與國企之間的合作。許多國企憑借與政府間的關(guān)系及“國字頭”背景，能相對容易地獲得政府的青睞，與政府順利“聯(lián)姻”。之后，它們又會用項目抵押向國有銀行貸款來建設(shè)和運營項目，使得項目風險由政府和國企共同承擔。不難發(fā)現(xiàn)，此種運行方式很難將私人資本吸納進來，只是政府將錢從一個口袋放到另一個口袋，沒有達到吸納社會資本、分擔項目風險和提高運營管理水平的目的，與公私合作模式的初衷相距甚遠。

私人資本難以進入特許經(jīng)營的原因很多，法規(guī)不明確、制度不清晰是非常重要的原因之一。今年以來，雖然財政部和國家發(fā)改委相繼下發(fā)了《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》等一系列通知和意見指南，某些地方也出臺了一些法規(guī)，但對涉及公私合作模式中的法律問題并沒有提供良好的解決方案。

首先，政府與私人資本合同關(guān)系的不平等性。在國外，公私合作模式已經(jīng)有很多年的發(fā)展經(jīng)驗，有一整套相對完善的法律制度及規(guī)范來引導私人資本進入。目前，我國沒有法律界定特許經(jīng)營合同中政府與私人之間的關(guān)系，不能確定雙方的平等關(guān)系，導致很多時候政府既是規(guī)則的制定者，又是游戲的參與者，私人資本完全處于弱勢地位，對參與特許經(jīng)營項目缺乏信心；其次，特許經(jīng)營項目的建設(shè)及運營周期相對較長，法律未明確相應退出及補償機制，私人資本無法使用法律來制約政府一方，也就無法避免政府的違規(guī)風險；最后，特許經(jīng)營項目的財政補貼不明確。一般來說，特許項目偏向于公益性，其收入較難覆蓋成本，政府大多需要對項目進行補貼，但相關(guān)法律規(guī)章對補貼主體及程序沒有明確規(guī)定。這就引發(fā)了從盈利角度考慮的私人資本缺乏參與熱情。

公共政策目的落實需要優(yōu)化

在宋朝，王安石推動了史稱“熙寧變法”的社會改革運動，實施了一系列旨在減輕農(nóng)民負擔、保證生產(chǎn)的政策，但在政策實施過程中，青苗法等措施由農(nóng)民的自愿借貸轉(zhuǎn)變成政府的強制攤派，最終走向了政策的反面?，F(xiàn)實中不僅僅要有良好的政策設(shè)計，更重要的在于將政策有效推行。發(fā)展中政策走偏的案例并不少見，從近期曝出的山東強拆致人燒死事件就可見一斑。地方政府的政策設(shè)計目的是要對舊村落進行合并，建設(shè)統(tǒng)一的居住區(qū)域以便于提供更好的公共服務。當?shù)卣畬r(nóng)戶進行的補貼款不足以用于購買政府建設(shè)的樓房。盡管整體搬遷得到了年輕人和相對富裕農(nóng)戶的支持，但也加大了相對貧苦農(nóng)戶的負擔，拆掉舊房意味著失去居所或背上債務。因此，政策在落實過程中遇到了阻力，引發(fā)違背初衷的強拆，最終導致不幸的發(fā)生。

當前，一些地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)在一定程度上走了形式主義，以為改行政區(qū)劃，實施縣改區(qū)、公社改街道、村改社區(qū)，推進農(nóng)民集中居住，搞統(tǒng)一式樣建筑就是新農(nóng)村建設(shè)。而恰恰忽視了新農(nóng)村建設(shè)的目的，即讓農(nóng)民享受到現(xiàn)代社會的發(fā)展成果及公共服務。隨著現(xiàn)代交通及通訊的發(fā)展，農(nóng)民在享受諸如醫(yī)療等的公共服務時，較過去方便得多?，F(xiàn)在許多平原地區(qū)的農(nóng)村在供水、交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)相當完備，或者居住地距公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)并不遠，只要稍微擴展公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)即可實現(xiàn)在現(xiàn)有居住地享受公共服務，無需進行大規(guī)模的村落合并。在有條件的地方，保留原有建制或居住村小組能省去拆遷的費用并減輕農(nóng)民的負擔。同時，這對于維護農(nóng)民的鄉(xiāng)土情緒，減少沖突，降低社會成本具有重要的意義。當然，偏遠山區(qū)村落的公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)難度及成本相對較大，我們可以有序推行村落合并。

公共政策本身還存在兩面性

公共政策兩面性指的是政策在為社會獲取益處的同時也會因其制度設(shè)計本身帶來一定的負效應，這種負效應會加大社會成本甚至成為社會負擔。公共政策兩面性最明顯的例子就是歐洲的福利制度，該制度在過去很長一段時間常為人稱道。人們說它縮減了貧富差距，給了普通人民享受社會發(fā)展成果的權(quán)利。這項制度在經(jīng)濟發(fā)達的北歐等國確實運行良好，但當其應用到經(jīng)濟相對落后的南歐地區(qū)時，其負效應也逐漸暴露出來，競選者為了獲得選民支持不斷許諾更好的福利待遇。然而，高福利需要經(jīng)濟實力的支撐，舉債不可持續(xù)，相關(guān)國家也隨之陷入了“福利陷阱”。當舉債達到一定數(shù)額，政府無力償還時，歐債危機也就隨之爆發(fā)了。

實際上，公共政策兩面性還存在于許多看起來不可爭辯的公共政策中。目前，我國正大力推行創(chuàng)新，希望完成由“中國制造”到“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。應該說，創(chuàng)新對于推動技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)力的提升具有極其重要的意義，這一點無可爭辯。但有一點我們必須要注意，即創(chuàng)新也會帶來社會資源的浪費，這主要體現(xiàn)在創(chuàng)新所帶來的創(chuàng)新過程中的替代成本。目前，我們國家因替代所帶來的浪費極為巨大。與此同時，替代性產(chǎn)品所帶來的功能提升很多時候是絕大多數(shù)人所不需要的。從價值工程的角度來看，價值=功能/成本，許多人現(xiàn)在正為并不需要的功能支付著成本，很多時候更新?lián)Q代快并一定就是好事，有些東西的使用期限及價值在沒有得到充分展現(xiàn)的情況下就遭到替換，這無疑加大了整個社會的成本甚至導致資源浪費。

智庫可以推進公共政策的完善、優(yōu)化和提升

政府對公共政策帶來的負效應往往缺乏預見和準備，在政策推行時也未必能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾偏。這就證明了智庫建設(shè)的必要性。智庫可以站在更為中立的立場上考量和分析政府政策，并能對其實施效果提出獨立的判斷，及時糾正政府的“路徑依賴”，提高政府決策及施政水平。隨著社會發(fā)展以及公共事務的范圍不斷擴大，其對政府在技術(shù)性等方面的要求越來越高。然而，政府尤其是地方政府對PPP之類的新興事物缺乏了解，只靠政府去吸收海外經(jīng)驗進行頂層設(shè)計的難度很大。此外，從新農(nóng)村建設(shè)一事便可看出，政府在龐大社會系統(tǒng)面前并不總是處于信息的優(yōu)勢地位，在很多時候其實處于劣勢地位。為此，我們要加強智庫建設(shè)彌補政府在許多領(lǐng)域?qū)I(yè)性及信息方面的弱勢，推動公共政策水平的提高。作為專業(yè)人士的智庫成員對于相關(guān)信息及政策會更加了解，對政策運行中可能出現(xiàn)的問題也會有較好的預判，將其引入到政策設(shè)計階段，對于完善政策設(shè)計，減少政策運行中可能出現(xiàn)的問題將具有極為重要的意義。

（本文作者為北京航空航天大學項目管理研究發(fā)展中心副主任）