體制性治理主體“一方獨大”。體制性治理主體指的是從政權(quán)本位視角分析，在當(dāng)前鄉(xiāng)村政治運行發(fā)展的制度和法律框架下，被納入到體制設(shè)計內(nèi)部，先在和內(nèi)在的參與主體③。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的實踐中，制度性治理主體主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村級黨委會和村民代表會，這四種主體主要圍繞著村民自治制度發(fā)揮各自的作用。
村民自治制度在20世紀(jì)80年代興起并得到國家的認(rèn)可和大力推廣，是由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“政社合一”的集體化治理機制已經(jīng)不再有效，國家無力承擔(dān)鄉(xiāng)村公共服務(wù)但是又要向其汲取資源為國家現(xiàn)代化服務(wù)，所以一方面讓渡權(quán)力由村莊自治，解決一些公共服務(wù)和公共事業(yè)發(fā)展問題，另一方面又得強化對鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動員。
從制度變遷的角度來看，村民自治的推廣及其合法化離不開國家力量的大力推動，是國家政權(quán)讓渡和授權(quán)的結(jié)果，是一種“誘致性”的制度變遷，有學(xué)者將此稱為“政府主導(dǎo)型民主建設(shè)”或“單中心治理模式”。這就造成了后來“鄉(xiāng)政村治”模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集權(quán)程度并沒有下降，而村民自治組織即村民委員會也被行政化，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“腿”，為其完成各項工作，村民一方因其在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)中作用甚微逐漸失去對自治制度的興趣和信心，行政力量和自治水平之間形成了此長彼消的關(guān)系。
進(jìn)入新世紀(jì)，政府借助于向鄉(xiāng)村投入大量公共財政、開展公共服務(wù)，反而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構(gòu)，進(jìn)一步縮小了自治空間，形成了制度性治理主體即政府一方獨大的事實。
非體制性主體“多方疲軟”。除了政府的制度性主體外，社會治理的主體還應(yīng)該包括社區(qū)、社會組織、企業(yè)、家庭和個人等多方非制度性主體，運行了近30年的鄉(xiāng)村自治制度并不能盡如人意，還和村莊內(nèi)部村民及組織發(fā)育不完善、力量弱小有關(guān)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于缺少經(jīng)濟發(fā)展賴以所需的自然、物質(zhì)及人力資源，又缺少自然優(yōu)勢，農(nóng)民日日辛苦耕耘依舊換來的是貧窮的命運，且村民之間也沒未形成過大的貧富差距，處于普遍貧窮的狀態(tài)。而在資源密集型的發(fā)達(dá)地區(qū)，村民之間收入差距明顯，出現(xiàn)了極少數(shù)的富人或經(jīng)濟能人，這些人利用自身資源或自己的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在帶領(lǐng)村民致富過程中起到了先鋒模范作用，成為非體制精英。
與之形成反觀的是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展無路可循，人們對村莊未來發(fā)展沒有美好的預(yù)期，大多選擇外出謀生，再加上村級組織背負(fù)的債務(wù)使得村級公共服務(wù)功能萎縮，村莊內(nèi)部缺少經(jīng)濟發(fā)展動力，結(jié)果是既無經(jīng)濟上的冒尖戶更無熱心村莊公共事務(wù)的領(lǐng)頭人?？梢哉f非體制精英中的主干力量即經(jīng)濟精英、知識精英在欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本體現(xiàn)不出他們的存在感，個別鄉(xiāng)村“混混”甚至成了有實際影響力的治理主體影響了鄉(xiāng)村社會秩序和社會治理。
若村民個人力量弱小不足以對鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生影響，則村莊中的非體制性的社會組織作為村莊內(nèi)生的力量理應(yīng)力量更為強大，能夠代表村民的心聲，遺憾的是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會組織發(fā)育也先天不足。受分散經(jīng)營的影響，農(nóng)民組織化程度并不高，經(jīng)濟類的合作組織類型繁多，但規(guī)模不大、力量弱小，發(fā)展后勁不足，治理能力有限；宗族類社會組織的作用也隨著人口外出流動而被削弱。村莊治理的現(xiàn)實情況是本應(yīng)代表民意的村委會淪為體制性治理主體，成為治理的重要力量，村莊內(nèi)生的非體制性治理主體既無參與公共生活的動力更沒有參與力量。
欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理多元協(xié)同機制的構(gòu)建
針對鄉(xiāng)村社會治理績效欠佳的現(xiàn)實，2014年中央一號文件提出要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，2015年中央一號文件又要求創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，探索以村民小組或社區(qū)為基本單元的村民自治試點；學(xué)者們也紛紛獻(xiàn)策，提出村民自治體適度下沉或是嘗試以鄉(xiāng)村精英為核心力量的社會組織參與鄉(xiāng)村治理，如鄉(xiāng)賢理事會、村民理事會等形式，看似多樣的舉措其內(nèi)涵和實質(zhì)都是激發(fā)村莊內(nèi)部村民及組織的活力，破解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理危機其有效形式便是實現(xiàn)村民、村級社會組織和政府的合作機制，發(fā)揮各自所長、各司其職。
村民能力的提升。村莊是村民生活的共同體，美麗村莊理應(yīng)由村民共同建設(shè)，普通村民在政治上是村級權(quán)力的授予者和委托者，村委會是由全體村民通過會議民主選舉出來的，村委會成員的權(quán)力來自村民授予，村民有權(quán)撤換或者罷免不稱職的村委會成員，同時監(jiān)督村委會的工作。村委會組織法賦予了村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力，然而現(xiàn)實中村民往往只知道在選舉環(huán)節(jié)中自己的選票的作用，并不清楚其他環(huán)節(jié)怎樣行使自己的權(quán)力。
要實現(xiàn)善治，亟待提升村民個體參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的熱情和能力，發(fā)掘他們的主動性，激活村莊內(nèi)部的力量，否則以政府為單一的治理主體，并不能很清晰的了解鄉(xiāng)村究竟缺少什么、需要什么，就會出現(xiàn)政府投入和鄉(xiāng)村需求之間對接不上的情況，就像梁漱溟曾在鄉(xiāng)村建設(shè)運動之后發(fā)出感慨：“鄉(xiāng)村建設(shè)運動而鄉(xiāng)村不動”。因此當(dāng)務(wù)之急就是要提升村民的治理能力，通過村民議事會或一事一議等形式，讓村民在實際參與中提升參與能力，通過鄉(xiāng)村精英的帶動和引領(lǐng)去表達(dá)自己的心聲，建設(shè)自己的美麗家園。
社會組織的培育。如果說單個村民在利益表達(dá)方面處于弱勢地位的話，那么將農(nóng)民組織和聯(lián)系起來，無疑是盤活鄉(xiāng)村社會的捷徑，然而由于長期的分散經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)民的組織化程度歷來較低，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村除村委會外幾乎沒有其他類型的組織，村民們習(xí)慣性地對自然村還保留人民公社時期的稱呼為生產(chǎn)隊，可見現(xiàn)代化的發(fā)展并沒有使欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的組織能力得到提升。
隨著市場經(jīng)濟向農(nóng)村社會滲透，在貨幣壓力的趨使下和市場邏輯的驅(qū)動下，原子化的小農(nóng)逐漸有了合作組織的意愿，農(nóng)民經(jīng)濟類合作組織的建立可以共享信息、降低生產(chǎn)成本、增強其抵御社會風(fēng)險的能力；通過不同類型的經(jīng)濟組織，如發(fā)達(dá)地區(qū)興起的村辦企業(yè)、村企合作、鄉(xiāng)村農(nóng)家樂以及O2O、B2B等農(nóng)村電子商務(wù)形式積累經(jīng)濟資源，既能為治理提供直接的物質(zhì)支持，又能激活治理主體的活力。掌握社會資源和文化資源的宗族、宗教等社會組織在半熟人社會中仍然可以利用村莊內(nèi)的道德權(quán)威、家族權(quán)威來約束和規(guī)范著村民的一言一行、化解日常生活矛盾，以減少村級治理過程中的管理成本，有效地彌補法律上的缺位，有助于形成文明禮貌的積極村風(fēng)，成為柔性的治理資源。
政府政策的支持。一般來說，鄉(xiāng)村治理可分為體制內(nèi)的治理主體和體制外的主體，體制內(nèi)的主體即政府在參與鄉(xiāng)村治理過程中主要依靠的資源是具有強制力和權(quán)威性的政治資源，更多體現(xiàn)的是一種代表國家的強制性力量，是一直以來在鄉(xiāng)村發(fā)揮作用的主要外部力量。雖說以村民自治為核心內(nèi)容的制度化的鄉(xiāng)村治理多年來弊病叢生，存在制度設(shè)計缺陷、制度實施無效的問題，但對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。特別是在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村，政府首先更應(yīng)該加大公共資源的投入力度，解決公共服務(wù)投入不足的問題。
其次，政府還應(yīng)著手制度的建設(shè)和運作機制的改革上，還村委會的基層群眾性自治的本性，將政府治理和村莊自治區(qū)分開來，一些地方政府已經(jīng)開始嘗試制度的創(chuàng)新，如“議行分離”、“政社互動”④，都是將政府和村委會視為平等的主體，意圖將政府的行政事務(wù)從村委會當(dāng)中挪出，政府不能強制要求他們做這做那。政府在鄉(xiāng)村要建構(gòu)自己的治理機制以區(qū)別于村莊自治，設(shè)立政府自己的機構(gòu)去完成各種行政任務(wù)和補貼，如征兵、義務(wù)教育、農(nóng)村低保和農(nóng)業(yè)補貼等；其他村莊的公共事務(wù)交由村委會自己去協(xié)商。
政府治理是鄉(xiāng)村的外在力量，是資源的輸入者和政策的輸出者，僅依靠外部力量難免會出現(xiàn)“制度失靈”的現(xiàn)象，供給和需求之間對接不充分，因此必須要依靠村莊內(nèi)部的力量，提升村民的參與公共事務(wù)的精神、培養(yǎng)村級社會組織，激發(fā)內(nèi)部力量的參與和合作，村民、社會組織和國家三者在制度上厘清各自界限，構(gòu)成合作互補的伙伴關(guān)系，方能解決當(dāng)下鄉(xiāng)村治理混亂的困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的繁榮和團(tuán)結(jié)。
（作者分別為吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院社會學(xué)系教授；本文系社區(qū)發(fā)展本文系吉林省社會科學(xué)基金重點項目“吉林省農(nóng)村基層選舉中的問題與對策研究”的階段性成果，項目編號：2015A16）
【注釋】
①韓鵬云：“村民自治實踐樣態(tài)與轉(zhuǎn)型方向”，《中國特色社會主義研究》，2015年第1期。
②姬生翔：“集體經(jīng)濟形式變遷與村莊治理形態(tài)轉(zhuǎn)換研究—以魯北M村為例”，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第6期。
③張艷娥，“關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體幾個相關(guān)問題的分析”，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2010年第1期。
④王春光：“中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的未來發(fā)展方向”，《人民論壇》，2015年第2期。
責(zé)編/張曉
