以創(chuàng)新社區(qū)治理打通服務(wù)居民的“最后一公里”

著眼于現(xiàn)實問題，“十三五”社區(qū)服務(wù)體系規(guī)劃應(yīng)緊緊圍繞依法治國、全面正確履行政府職能和社會治理體制創(chuàng)新，推進社區(qū)自治，完善社區(qū)服務(wù)體系和培育社區(qū)社會組織，處理好法治和自治、政府與社會、治理與培育的關(guān)系，并將其作為推進“十三五”時期社區(qū)建設(shè)工作的三個著力點。

緊緊圍繞依法治國推進社區(qū)自治，正確處理法治和自治的關(guān)系

首先，要相信社區(qū)居民能夠依法管理好社區(qū)事務(wù)。一是治理社區(qū)必須依靠社區(qū)居民。依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區(qū)實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。二是社區(qū)建設(shè)既是自治過程，也是法治過程。自治過程就是要給居民更大空間參與自治，處理好自身事務(wù)；法治過程就是居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權(quán)力還給居民，指導(dǎo)居民用好法律，在法律的框架內(nèi)自治。三是社區(qū)治理機制的形成有一個過程，它需要個人堅守對集體的責(zé)任，需要完善的制度和健全的機構(gòu)。每個人堅守社會規(guī)范，把日常的小事做好，才會逐漸把社會和國家的大事做好，這也是基層社會治理創(chuàng)新的真諦。

其次，依法建立政府對于社區(qū)公共事務(wù)的準(zhǔn)入制度。機關(guān)事業(yè)單位過多介入社區(qū)事務(wù)是“十二五”時期各界較為關(guān)注的問題。近年來，安徽省在破解這個問題上進行了一定的探索。安徽省在全省制訂如下規(guī)定：政府機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會組織和其他有關(guān)部門若進入社區(qū)開展服務(wù)活動，必須按照管理權(quán)限，由同級社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核、批準(zhǔn)、管理。社區(qū)公共服務(wù)事項準(zhǔn)入范圍包括就業(yè)、救助、養(yǎng)老、衛(wèi)生計生、文體、安全等六類服務(wù)。安徽省實行社區(qū)準(zhǔn)入制度后，凡屬社區(qū)自治的事務(wù)，交由社區(qū)居委會自主管理；凡屬有關(guān)政府事業(yè)單位職責(zé)范圍的工作任務(wù)，不得隨意下放居委會；未經(jīng)批準(zhǔn)的事務(wù)，居委會有權(quán)拒絕。機關(guān)事業(yè)單位經(jīng)審批進入社區(qū)開展服務(wù)，要按“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”原則，嚴(yán)格落實人員、經(jīng)費等。進入社區(qū)的事項由社區(qū)統(tǒng)一管理。

最后，在社區(qū)自治中始終堅持通過法治來規(guī)范各行為主體。一是發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在社區(qū)社會治理中的積極作用。“十三五”時期，社區(qū)建設(shè)要深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。二是社區(qū)在個人成長過程中發(fā)揮不可替代的作用。社區(qū)的任務(wù)之一就是宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)。

完善社區(qū)服務(wù)體系，正確處理政府與社會的關(guān)系

首先，進一步明確社區(qū)事務(wù)是地方政府公共事務(wù)的意識。一是在政府全面履行職能的過程中加強社區(qū)建設(shè)，要求中央政府把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放由地方和基層政府管理。但是在落實的同時要注意，在這里，下放給地方政府是一回事，地方政府如何交給基層社區(qū)管理又是一回事。中央政府把微觀事務(wù)交給地方和基層政府，基于事權(quán)和財政責(zé)任統(tǒng)一的原則，要把責(zé)任權(quán)力全部轉(zhuǎn)移，避免事權(quán)下放、財權(quán)不放、形成權(quán)力真空的局面。地方和基層政府交給市場和社會則是基于公共服務(wù)和社會治理的特點、類型等去制定具體可行的實施細則。二是加快推進適合地方發(fā)展需要的人事制度改革。“十三五”時期，要適應(yīng)基層社會治理和公共服務(wù)的需要，加大人事制度改革力度，不搞“上下一般粗”的體制機制。

其次，鼓勵地方政府立足現(xiàn)實，大膽探索社區(qū)發(fā)展。“十二五”規(guī)劃實施以來，國家發(fā)展改革委有關(guān)部門針對公共服務(wù)設(shè)施如何才能跟城鎮(zhèn)化特別是城鎮(zhèn)人口數(shù)量保持一致、外來農(nóng)民工如何通過申請租房落戶并獲得公共服務(wù)、如何發(fā)揮社區(qū)社會組織在村民生活方式轉(zhuǎn)變過程中的作用等問題，分別在西安、天津、鄭州、常熟等地以推動社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、教育發(fā)展、社區(qū)社會組織培育、政府部門與社會組織合作等為重點，出臺了綜合配套政策，進行了一系列試驗，取得顯著成效。“十三五”時期，應(yīng)當(dāng)在更大范圍內(nèi)鼓勵和支持地方政府因地制宜，大膽創(chuàng)新。

最后，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)要與人民的“微生活”有機結(jié)合。基層社會對公共服務(wù)有巨大需求。從城鄉(xiāng)居民社區(qū)服務(wù)需求的比較研究可看出，城鎮(zhèn)居民的服務(wù)需求依次是家政、就業(yè)、養(yǎng)老、青少年教育、低收入家庭服務(wù)，而農(nóng)村依次是養(yǎng)老、文體生活、青少年教育、低收入家庭和殘疾人服務(wù)。這些都意味著，地方政府需要根據(jù)各地實際，具體制定符合本地實際的政策。

圍繞社會治理體制創(chuàng)新培育社區(qū)社會組織，協(xié)調(diào)好治理與培育的關(guān)系

首先，通過處理微觀事務(wù)來化解可能影響全局的矛盾和問題。一是越來越多的問題發(fā)生在地方。近年來發(fā)生的各類群體事件和社會事件，并不是社會深層矛盾的直接爆發(fā)，而是通過一系列家庭矛盾、社區(qū)關(guān)系和人際關(guān)系的惡化爆發(fā)出來的。如何使各方面都滿意，需要從微觀層面上加以思考和解決。二是要建立以居民滿意度為核心的第三方社區(qū)工作評價體系。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，建立起一套能夠準(zhǔn)確對居民滿意度進行測量的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，并由第三方機構(gòu)進行評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進工作，引導(dǎo)地方政府逐步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，以適應(yīng)社區(qū)建設(shè)工作的需要。

其次，通過創(chuàng)新社會組織體制機制提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。一是從社區(qū)需要出發(fā)培育社會組織。如北京西城區(qū)2013年底成立西城區(qū)菜籃子聯(lián)合會，共有42家會員單位參與。會員不僅包括蔬菜銷售商，還有天津、河北、內(nèi)蒙古等外省市和自治區(qū)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。依托聯(lián)合會、外省市和自治區(qū)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，把全國各地的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品引入西城區(qū)，使社區(qū)居民享受到了價廉物美的蔬菜瓜果。二是對社會組織的培育與監(jiān)管并舉。加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展。

最后，發(fā)揮社會工作者的作用。社會工作者通過小組、個案和社區(qū)工作方法參與社區(qū)建設(shè)是新時期社區(qū)工作的重要內(nèi)容。比如，北京密云區(qū)建立了由一名專業(yè)社會工作者對接一個或多個社區(qū)社會組織，負責(zé)指導(dǎo)社會工作項目的工作模式，實現(xiàn)了資源互動、優(yōu)勢互補的發(fā)展目標(biāo)，他們在沿湖、花園東和果園里3個試點社區(qū)，聯(lián)合社會組織和專業(yè)社會工作者，在醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等7個領(lǐng)域建立了12個服務(wù)項目。對此類試驗要進一步跟蹤、評估和參考。

（本文作者為國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授）