如何從威權(quán)式治理過渡到參與式治理

傳統(tǒng)威權(quán)式社區(qū)治理的發(fā)展或創(chuàng)新已經(jīng)觸碰到了“天花板”。也就是說，當(dāng)今中國社區(qū)治理發(fā)展或創(chuàng)新無非是不斷地加強(qiáng)和強(qiáng)化政府的親民和效率。但社區(qū)發(fā)展的未來卻是要從威權(quán)式治理向參與式治理的轉(zhuǎn)型。這由如下現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件所推動。首先，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)社區(qū)成員多元價值觀的發(fā)展，而社區(qū)共享價值的形成要經(jīng)由溝通和參與而形成的協(xié)作關(guān)系。其次，社會異質(zhì)化導(dǎo)致參與需求不斷擴(kuò)大。最后，社會自治空間不斷擴(kuò)大，社會成員的自主性、異質(zhì)性、依賴性及流動性都發(fā)生了變化，使得社會整合或社區(qū)協(xié)作關(guān)系需要建立在利益與價值共享的基礎(chǔ)之上。

也就是說，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在改變著傳統(tǒng)社區(qū)的同質(zhì)性和整體性，促進(jìn)了社區(qū)成員的分化和多元化。社區(qū)成員在職業(yè)、收入、居住和生活方式等領(lǐng)域，個人的選擇增加，個人發(fā)展的途徑出現(xiàn)多元分化。同時，社會資源的分散造成社會權(quán)力的分散，不同利益群體的權(quán)利意識不斷得到強(qiáng)化。換言之，傳統(tǒng)威權(quán)式治理的社會基礎(chǔ)和制度保障條件都發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，多元主體的發(fā)展和成長，不僅分享著對社會資源和社會活動空間的支配權(quán)，也要去直接參與社區(qū)發(fā)展的價值分配和目標(biāo)定向，并通過各種形式影響政府政策的利益取向和價值取向。

從社區(qū)的本質(zhì)屬性上看，社區(qū)不需要權(quán)威的集中管理，社區(qū)自治是社區(qū)居民的本質(zhì)意志。問題的關(guān)鍵在于，如何將有效的政府公共管理過程與公民積極參與的熱情和行動結(jié)合起來，即如何將有序的公民參與納入到政府公共管理過程中來，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與。這就是傳統(tǒng)威權(quán)式社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)。

第一，居民擁有更大控制權(quán)。現(xiàn)今的社區(qū)，絕大部分是由城鎮(zhèn)的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮(zhèn)的村委會改名而來。無論從治理原則還是從現(xiàn)實(shí)社區(qū)支配關(guān)系上看，居委會或村委會都是政府權(quán)威的一個環(huán)節(jié)或部分。在威權(quán)式治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居民只是秩序的一個“網(wǎng)格”和被動的服務(wù)消費(fèi)者而已。從對政府權(quán)威“普遍服從”的治理，到居民擁有更大控制權(quán)的參與式治理，必須向社區(qū)居民自主治理價值回歸，回歸到由非職業(yè)人員和公民擁有更大控制權(quán)的參與式社區(qū)治理中來。亦即從“普遍服從”向廣泛的公民參與社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變。這意味著，傳統(tǒng)的基于行政權(quán)力、控制、職位“合法性”的威權(quán)式治理勢必失去存在的依據(jù)和意義。

第二，祛除社區(qū)的過度官僚化、職業(yè)化和專業(yè)化?，F(xiàn)今中國社區(qū)的行政管理者追求的是政績和效率，并以日新月異的所謂“精細(xì)化管理”來不加節(jié)制地推行官僚化、職業(yè)化和行政化，它的目標(biāo)就是管理和秩序。與此同時，為了標(biāo)榜民意，它不斷地制造和培養(yǎng)“樣本代表”（社區(qū)參與的“積極分子”），以加強(qiáng)自身的合法性和執(zhí)行力。但經(jīng)驗(yàn)證明，精細(xì)化管理只對秩序的維護(hù)有利，對社區(qū)協(xié)作關(guān)系的有機(jī)整合，幾乎沒有任何益處。因?yàn)橐环N秩序是行政權(quán)力強(qiáng)制管控的結(jié)果，另一種秩序是基于社區(qū)成員價值共享與利益共享的結(jié)果。須明確社區(qū)的“本質(zhì)意志”是什么，社區(qū)不是靠權(quán)力、法律、制度的觀念等強(qiáng)力整合起來的機(jī)械合成體。因此，回歸到由非職業(yè)人員和公民擁有更大控制權(quán)的參與式治理，乃是當(dāng)今中國社區(qū)建設(shè)的第一步，也是非常關(guān)鍵的一步。

第三，社會組織的發(fā)展和成長是實(shí)現(xiàn)向參與式社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性條件。社區(qū)是具有認(rèn)同感和歸屬感的人組成的社會組織的空間或地域單元。獨(dú)立性和自主性的社會組織是社區(qū)和諧和有序的力量源泉，是具有合作精神的載體。一方面，它自我約束、自我管理，而不必受制于外力或他人；另一方面，社區(qū)成為一個有機(jī)共同體，使社區(qū)成員擁有歸屬感和認(rèn)同感。但現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)卻沒有上述社會組織存在或成長的空間和條件。比如，黨的十八大提出，取消社會組織的審批制，實(shí)行登記制，但在很多地方卻不能實(shí)質(zhì)性推動，當(dāng)然原因可能是多方面的。現(xiàn)今，遍布社區(qū)的是官辦的或半官半民的社會組織，這類社會組織對基于價值共享與利益共享的參與式治理，可能沒有任何實(shí)質(zhì)性推動意義。

（本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所政治文化研究室主任、研究員）