2. PFI制度

由于泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，日本從1991年起進(jìn)入持續(xù)十年的經(jīng)濟(jì)低迷期。受之影響，之前開(kāi)展的以民營(yíng)化和民間委托為核心的“將民間活力導(dǎo)入公共服務(wù)領(lǐng)域”的改革也隨之陷入停滯狀態(tài)。為了打破這一僵局，日本在借鑒英國(guó)PFI（Private Finance Initiative）制度的基礎(chǔ)上，于1999年推出《利用民間活力等以促進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)之法律》（通稱PFI法），從而激活并創(chuàng)新日本政府購(gòu)買服務(wù)制度。PFI法頒布后第2年，日本時(shí)任首相隨即頒布該制度的基本方針并成立“內(nèi)閣府民間資金等活用事業(yè)推進(jìn)室”，責(zé)令其制定有關(guān)操作流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、VFM（Value For Money）、合同方式以及監(jiān)管體制等方面的實(shí)施細(xì)則。

概括而言，PFI法堅(jiān)持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則，允許政府部門(mén)充分利用社會(huì)力量在資金、管理以及技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“性能發(fā)包”和“項(xiàng)目融資”的方式將公共設(shè)施等的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)以及管理運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)一攬子外包給由不同企業(yè)等組成的“特定目的公司”（Special Purpose Company）。作為承接主體的特定目的公司可以通過(guò)服務(wù)購(gòu)買型、獨(dú)立核算型或者混合型項(xiàng)目模式，采取BTO（Build Transfer Operate）、BOT（Build Operate Transfer）、BOO（Build Operate Own）、RO（Rehabilitate Operate）等方式實(shí)施項(xiàng)目。而作為購(gòu)買主體的政府部門(mén)必須事先制定購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量要求并實(shí)施監(jiān)管。

截至2015年3月末，日本PFI項(xiàng)目總數(shù)已達(dá)到45，015件，項(xiàng)目資金累計(jì)高達(dá)489億日元［5］，基本實(shí)現(xiàn)以最少的經(jīng)費(fèi)獲得最大的效果、構(gòu)建政府與社會(huì)力量之間的合作伙伴關(guān)系以及激活經(jīng)濟(jì)并創(chuàng)造新型產(chǎn)業(yè)等政策目的。

3.指定管理者制度

由于PFI法中有關(guān)“公共設(shè)施等”的規(guī)定與原地方自治法中有關(guān)“公共設(shè)施”的規(guī)定存在沖突，同時(shí)鑒于市民對(duì)于公共設(shè)施需求呈現(xiàn)出多樣化和專業(yè)化之趨勢(shì)，日本政府于2003年修訂地方自治法，廢除“公共設(shè)施委托管理制度”并創(chuàng)設(shè)“指定管理者制度”（Designated Manager System for Public Facilities），以此消除制度非整合性問(wèn)題并借助社會(huì)力量提升公共設(shè)施的管理效率。

在新制度下，各地方自治體可以自行制定條例，對(duì)作為承接主體（指定管理者）的遴選方式、遴選基準(zhǔn)、外包年限、外包范圍、外包質(zhì)量要求以及其他必要事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。需指出的是，作為獨(dú)具日本特色的行政行為之一的“指定”，不同于與普通民事合同，無(wú)需按照地方自治法中有關(guān)契約合同的規(guī)定采取競(jìng)標(biāo)方式選定承接主體。不過(guò)，為了實(shí)現(xiàn)妥善且高效的公共設(shè)施管理，地方自治體必須通過(guò)條例明確承接主體的遴選方式和基準(zhǔn)，同時(shí)指定行為本身必須得到議會(huì)許可方能生效。

與舊制度相比，指定管理者制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：首先，承接主體從原有的政府部門(mén)和準(zhǔn)政府部門(mén)擴(kuò)大至包括NPO（非營(yíng)利組織）和私營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的“法人及其他團(tuán)體”；其次，地方自治體可以根據(jù)各個(gè)公共設(shè)施的目的或?qū)嶋H情況，通過(guò)制定條例自主設(shè)定外包年限（其中5年期限占56%）；再次，地方自治體有權(quán)通過(guò)“指定”將公共設(shè)施的管理權(quán)限外包給承接主體，同時(shí)還可根據(jù)條例規(guī)定將公共設(shè)施的使用許可權(quán)限委托給承接主體。最后，地方自治體有權(quán)允許承接主體收取一定的設(shè)施使用費(fèi)用。而關(guān)于承接主體所需管理費(fèi)用，可以采取“收取設(shè)施使用費(fèi)用”、“由政府部門(mén)全額撥款”以及“政府撥款與費(fèi)用收取相結(jié)合”這三種方式。

此外，承接主體在每年度末必須向政府部門(mén)提交管理業(yè)務(wù)報(bào)告書(shū)以接受監(jiān)管。同時(shí)，地方自治體的首長(zhǎng)或第三方機(jī)構(gòu)（合議制機(jī)構(gòu)）可以隨時(shí)要求承接主體就某項(xiàng)管理業(yè)務(wù)或財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)提交報(bào)告書(shū)或派人進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，如果從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可對(duì)承接主體提出改善要求甚至撤銷其指定管理者資格。根據(jù)日本總務(wù)省的最新統(tǒng)計(jì)，截至2012年4月1日，日本共有73，476座公共設(shè)施被納入指定管理者項(xiàng)目，其中約30%的承接主體為NPO法人、學(xué)校法人、醫(yī)療法人和股份制公司等社會(huì)力量［6］。

4.市場(chǎng)檢驗(yàn)制度

鑒于民間委托制度、PFI制度以及指定管理者制度在適用范圍上的局限性，日本政府在2004年制定《規(guī)制改革與民間開(kāi)放推進(jìn)3年計(jì)劃》之后，隨即對(duì)英國(guó)的“強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)制度”展開(kāi)調(diào)查并于翌年實(shí)施實(shí)驗(yàn)性改革。在此基礎(chǔ)上，日本政府于2006年出臺(tái)《通過(guò)導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)改革之法律》（通稱“市場(chǎng)檢驗(yàn)法”）。

所謂市場(chǎng)檢驗(yàn)（Market Testing），是指就行政機(jī)關(guān)向國(guó)民提供的公共服務(wù)或其他有助于增進(jìn)公共利益的行政業(yè)務(wù)（廣義公共服務(wù)），“官”（政府部門(mén)等）與“民”（社會(huì)力量）基于平等立場(chǎng)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，在價(jià)格和質(zhì)量方面均最具優(yōu)勢(shì)者負(fù)責(zé)該公共服務(wù)的供給。換言之，市場(chǎng)檢驗(yàn)制度并非單純地將公共服務(wù)進(jìn)行外包，而是強(qiáng)調(diào)官民同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，以此實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的削減和公共服務(wù)質(zhì)量的提升，同時(shí)通過(guò)導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原理，實(shí)現(xiàn)政府工作流程的再造和公共服務(wù)供給方式的變革。需要留意的是，在地方自治制度框架下，日本的市場(chǎng)檢驗(yàn)制度分為兩大類，即中央層級(jí)制度模式和地方層級(jí)制度模式。

在中央層級(jí)制度模式中，首先，市場(chǎng)檢驗(yàn)法對(duì)“官民競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)手續(xù)”（中央政府部門(mén)等與社會(huì)力量同臺(tái)競(jìng)標(biāo)程序）以及“民間競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)手續(xù)”（不同社會(huì)力量之間的競(jìng)標(biāo)程序）做出詳盡規(guī)定。其次，關(guān)于如何選定作為市場(chǎng)檢驗(yàn)對(duì)象的公共服務(wù)內(nèi)容，日本首相在聽(tīng)取社會(huì)各界（潛在承接主體）、中央部委負(fù)責(zé)人以及地方自治體的意見(jiàn)并經(jīng)由第三方機(jī)構(gòu)審議之后，以閣議形式出臺(tái)公共服務(wù)改革基本方針。根據(jù)這一基本方針，分管不同公共服務(wù)供給的中央各部委另行制定實(shí)施細(xì)則并舉行招標(biāo)以選定承接主體。如果承接主體最終選定為社會(huì)力量，那么即使是那些現(xiàn)有法律規(guī)定為只能由公務(wù)員負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù)，也可以采取法律特例將其規(guī)定為“特定公共服務(wù)”加以外包。再次，競(jìng)標(biāo)結(jié)束后，承接主體應(yīng)根據(jù)委托合同等（如果中標(biāo)方為政府部門(mén)，則根據(jù)實(shí)施細(xì)則和標(biāo)書(shū)）進(jìn)行公共服務(wù)供給。作為購(gòu)買主體的政府部門(mén)則必須對(duì)外包服務(wù)的供給過(guò)程及質(zhì)量水準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。項(xiàng)目結(jié)束后，政府部門(mén)還應(yīng)負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目評(píng)估并根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否再次實(shí)施官民競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)或民間競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，抑或停止該項(xiàng)公共服務(wù)的供給。最后，需要指出的是，為了確保政策實(shí)施過(guò)程的透明性、中立性及公平性，日本內(nèi)閣府須設(shè)置由外部專家組成的第三方機(jī)構(gòu)“官民競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)等監(jiān)理委員會(huì)”，委托其負(fù)責(zé)監(jiān)管政策實(shí)施的全過(guò)程。

而在地方層級(jí)制度模式中，如果外包對(duì)象為市場(chǎng)檢驗(yàn)法所規(guī)定的“特定公共服務(wù)”，那么地方自治體可根據(jù)同法相關(guān)規(guī)定制定實(shí)施方針和實(shí)施細(xì)則，同時(shí)設(shè)置作為第三方機(jī)構(gòu)的審議會(huì)或其他合議制機(jī)構(gòu)并實(shí)施官民競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)或民間競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。需要注意的是，盡管其實(shí)施手續(xù)與中央層級(jí)制度模式大致相同，但地方自治體并未負(fù)有實(shí)施項(xiàng)目評(píng)估的法定義務(wù)。另外，如果外包對(duì)象為非特定公共服務(wù)且無(wú)需采取法律特例措施的公共服務(wù)，即使承接主體為社會(huì)力量，地方自治體仍可以依據(jù)地方自治法出臺(tái)條例或規(guī)則以實(shí)施官民競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)或民間競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。

截至2015年7月10日，僅中央政府層級(jí)，日本就已實(shí)施347項(xiàng)市場(chǎng)檢驗(yàn)項(xiàng)目，其中涉及設(shè)施管理、公務(wù)員培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、窗口服務(wù)、公物管理、考試考核以及行政信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)構(gòu)建等公共服務(wù)，年均財(cái)政支出削減率達(dá)到28%左右（即年均節(jié)省約217億日元）。另外，在其中的43項(xiàng)市場(chǎng)檢驗(yàn)項(xiàng)目中，中央機(jī)構(gòu)所需公務(wù)員人數(shù)從7，242人銳減至126人，公務(wù)員削減率竟高達(dá)98%左右［7］。

綜上，經(jīng)過(guò)將近半個(gè)世紀(jì)的努力，日本最終構(gòu)建起符合日本國(guó)情且高度分化和精細(xì)化的政府購(gòu)買服務(wù)制度體系。