案例一：老舊小區(qū)的自治困境

A社區(qū)的黨總支書記一開始就對調(diào)研團隊坦言：作為區(qū)里的書記，他最初是帶著抓好居民自治的抱負來的，但是，工作5個月以來，七成精力用在了物業(yè)問題上，剩余的就是忙于組織黨總支、居委會和業(yè)委會的換屆工作，而在居民自治方面卻一籌莫展。盡管如此，社區(qū)居委會還是想方設(shè)法地組織了很多居民活動，比如讀報小組、舞蹈隊、歌詠隊、巡邏隊以及清潔家園行動等。讓書記和居委會工作人員苦惱的是，雖然許多活動都是具有多年傳統(tǒng)的，但這些活動的參與群體仍然非常有限，而且活動參與成員基本固定，例如樓組長，或者社區(qū)積極分子。雖然社區(qū)積極分子帶頭參與了社區(qū)活動，但并沒有發(fā)揮很好的帶動作用。此外，A社區(qū)居民還對居委會在很多民生服務工作上的不作為意見強烈，其中最典型的事件就是平安小區(qū)260、296弄里的老年人活動場所改造問題。

平安小區(qū)作為一個老舊小區(qū)，由于先天規(guī)劃缺陷，整個小區(qū)內(nèi)公共活動用房嚴重缺少，露天活動場所也非常狹小，目前，只258弄有一處可供老年人打牌聊天的活動室，但是活動室空間狹小、基礎(chǔ)設(shè)施條件也差，因此去那里活動的老年人比較有限。而260和296弄的老人也都不愿意到258弄的活動室，于是大家就聚集在兩個弄堂中間的小區(qū)中心花園內(nèi)活動。花園中心有一處約一百多平米的小廣場，居民自發(fā)地把一些舊家具安置在廣場邊緣的一條走廊內(nèi)，于是走廊便成了露天活動室。老人們聚集在這里打麻將打牌、聊天，或者休息。由于空間仍顯不足，有些居民便在花園其他地方自發(fā)安置了一些桌椅，并找來一些破雨布蓋在樹上來遮陰避雨，這樣的小空間總共約有三四處。相比于258弄里的活動室，這個小廣場的人氣非常旺，最多的時候有上百個老人來此活動，平常也保持在幾十人的規(guī)模。但是一旦趕上連日陰雨或寒冷天氣，老人們就得穿著厚厚的棉衣，裹著毯子棉被到這里來一起打牌。針對活動空間的不足，小區(qū)居民一直把改造中心花園的想法向居委會反映，甚至形成了比較具體的規(guī)劃和初步的預算，估計最多2萬塊錢就能改造好。而另一方面，因為封閉走廊導致空間狹小會有一定的安全隱患，私搭亂建不僅屬于違章，而且也不美觀，街道和居委會曾多次制止甚至取締居民對走廊和花園的自發(fā)改造行動。針對小區(qū)花園改造這件事情，居民要實用，街道和居委會要的是美觀，二者之間出現(xiàn)了一個分歧。但這個并不是一個不能解決的分歧，居民對居委會表示不滿，但居民也有冤枉居委會的嫌疑。居委會主任上任后已經(jīng)多次向街道反映過此事，但街道答復是在改動小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施，尤其是牽涉到綠化問題上，街道也沒有權(quán)限，于是這個由于改造小區(qū)花園引起的分歧只能繼續(xù)存在。

表面看起來，分歧主要是由于居委會的不作為而引起的，但實際上確是居民的需求偏好與街道的服務供給方向不一致導致的。居委會其實不能以“居民需要的一處打麻將聊天的場所”而去上報街道，因為這個依據(jù)顯得“沒有新意，沒有特色”故而肯定得不到批復。街道的服務供給往往要通過項目方式實施，而立項的標準是申報項目往往要有“代表性”。簡單而言，要想獲得項目資助改造中心花園，要么居民放棄打麻將，做點高雅積極的活動，要么居委會“包裝”出一個符合標準的項目來申請項目資金。然而，“包裝”一個項目其實并不容易成功，街道會派專人在項目立項前進行現(xiàn)場調(diào)查評估，這會使得申請工作的難度增加。此外，真的按照項目要求改造的空間場地也并不一定就符合居民的需求。

如果知道相距2公里外的C社區(qū)的事情，A社區(qū)居民或許對借助街道資金改造活動場所就不會抱有這樣高的期待。C社區(qū)新任書記工作能力很強，從街道爭取了一筆項目資金為社區(qū)老年人改造了一處活動室——把車庫改造為內(nèi)設(shè)乒乓球臺、心理咨詢室、文藝活動室、報紙書刊閱覽室等在內(nèi)的老年活動場所。而這樣的活動室卻有不準吸煙不準打麻將的規(guī)定，類似的規(guī)定將許多老年人擋在了外面。對于許多老年人來說，他們的活動需求也許只是打打麻將聊聊天，輕松自由是第一要求，在這樣的活動室的活動顯然不適合他們。因此，這個項目除了不能滿足大家的需求之外，必然要遭受到一些老年人的“控訴”。于是，C社區(qū)的老人們?nèi)匀幌馎社區(qū)的老人們一樣，自發(fā)搭建了露天的活動室，街道居委則繼續(xù)將這些自己搭建的活動場所作為違法建筑去制止。

以A社區(qū)和C社區(qū)為代表的老舊小區(qū)呈現(xiàn)的自治困境可以概括為：一方面是居民需求強烈，卻長期得不到正面回應；另一面是政府公共服務的項目化供給因其標準上的要求而無法對接居民的普通化需求，項目成果普惠性不足，且項目實施基本將居民排斥在外。這種自治困境的出現(xiàn)耐人尋味。在居民需求最強烈、利益最相關(guān)，因而也是最有參與積極性的事情上，政府反倒越俎代庖，將居民排斥在外。政府想方設(shè)法提供的擴大居民參與的活動卻將大多數(shù)居民排斥在外。治理目標很難到位，治理主體缺位，治理內(nèi)容也出現(xiàn)了越位，錯位的治理途徑或許是居民自治長期無法實質(zhì)破題的直接原因。