【摘要】推行權(quán)力清單制度是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是對(duì)國(guó)家治理的制度性回應(yīng)。自國(guó)務(wù)院各部門(mén)公開(kāi)行政審批項(xiàng)目歸總清單后，各級(jí)地方政府紛紛公開(kāi)各種權(quán)力清單，取得了一定成績(jī)，但也存在現(xiàn)實(shí)困境。文章擬從地方政府推行權(quán)力清單的現(xiàn)實(shí)困境入手，以期為權(quán)力清單的順利推行提供建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府　權(quán)力清單　現(xiàn)實(shí)困境

【中圖分類號(hào)】D630　　　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

權(quán)力清單的法律困境

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），以正式形式指出要依法公開(kāi)行政權(quán)力列表和權(quán)力運(yùn)行流程，在地方各級(jí)政府推行權(quán)力清單，但卻始終沒(méi)有以法律或者政府規(guī)范文件的形式對(duì)其進(jìn)行界定，這就導(dǎo)致了在推行權(quán)力清單的過(guò)程中，產(chǎn)生了一些誤讀，使得權(quán)力清單與相關(guān)的法律法規(guī)產(chǎn)生了沖突。

權(quán)力清單定位困難。根據(jù)《決定》，權(quán)力清單應(yīng)該是地方各級(jí)政府及其工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力列表和權(quán)力運(yùn)行流程圖。遺憾的是，目前諸如“各部門(mén)不得在公布的清單外實(shí)施其他行政審批”、“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無(wú)權(quán)力”的觀念占據(jù)了輿論的主流，這無(wú)疑是公眾乃至一些學(xué)者對(duì)于權(quán)力清單定位的誤讀所導(dǎo)致的結(jié)果，這些誤讀所帶來(lái)各種各樣的問(wèn)題同樣值得我們警惕。當(dāng)前的一些觀點(diǎn)，往往把權(quán)力清單的效力等同于法律，甚至凌駕于法律之上。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》中明確規(guī)定：各部門(mén)不得在公布的清單外實(shí)施其他行政審批。關(guān)于這一點(diǎn)，有學(xué)者表示：“不在權(quán)力清單中把一項(xiàng)權(quán)力公布出來(lái)，你行使的話就是越權(quán)，要承擔(dān)責(zé)任。”而按照依法行政的要求，行政權(quán)只能來(lái)源于法律，行政權(quán)的使用必須服從法律，并受法律約束。②那么權(quán)力清單是否為法律呢？《立法法》、《行政法規(guī)定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等相關(guān)法律對(duì)于我國(guó)法律、法規(guī)的制定做出了明確界定，通過(guò)以上的相關(guān)法律，則可以為權(quán)力清單的判定提供相應(yīng)的根據(jù)。法的判斷標(biāo)準(zhǔn)至少包括制定主體、制定程序、公布方式等多個(gè)要素，只要某一規(guī)范不符合其中任何一個(gè)要素，則從形式上可以斷定不是法的形式。③而從當(dāng)前發(fā)布的一些權(quán)力清單的情況看，是并不符合這些法的判斷標(biāo)準(zhǔn)的。所以這樣的觀點(diǎn)無(wú)疑是本末倒置的，把法律置于權(quán)力清單之后，甚至權(quán)力清單隱隱在法律之上的趨勢(shì)更是不符合依法治國(guó)精神的行為。

也有一些學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單應(yīng)該定位為行政規(guī)范性文件，而實(shí)際上，權(quán)力清單并不適宜作為行政規(guī)范性文件，原因在于：一方面，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十條就可以看出，政府信息公開(kāi)中，有關(guān)于行政許可與規(guī)范性文件屬于不同的兩個(gè)類別。另一方面，在當(dāng)前公布的很多權(quán)力清單之中，往往都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的渠道進(jìn)行公開(kāi)，而沒(méi)有以規(guī)范性文件的方式進(jìn)行公開(kāi)，例如已經(jīng)公布的北京東城區(qū)和西城區(qū)的權(quán)力清單等。

那么權(quán)力清單的法律定位應(yīng)該是什么？學(xué)者申海平的定位非常中肯且具有參考意義。他認(rèn)為，權(quán)力清單應(yīng)該作為一種把政府信息向不特定人群公開(kāi)的行為，即主動(dòng)的信息公開(kāi)。原因在于，盡管當(dāng)前各地方政府公開(kāi)的權(quán)力清單，存在著各種各樣的差異，但是其內(nèi)容主要都有兩個(gè)部分，即行政權(quán)力包含的內(nèi)容、相應(yīng)的信息和權(quán)力的運(yùn)行流程，前者包括各項(xiàng)行政權(quán)力的名稱、實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)等等，而后者則包括行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的辦理流程以及相關(guān)的步驟。

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的第二章“公開(kāi)的范圍”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的范圍劃定了明確的范圍。而之前提到那兩部分則與《條例》的第二章內(nèi)容有重合之處，其中第九條就規(guī)定，反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)；而第十條則規(guī)定，行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)行政許可所需要提交全部材料目錄及辦理情況，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)各種的職能范圍進(jìn)行重點(diǎn)公開(kāi)。無(wú)疑，權(quán)力清單定位為政府信息的主動(dòng)公開(kāi)舉措是非常適宜的。但是，時(shí)至今日，對(duì)于權(quán)力清單的法律性質(zhì)和定位，有關(guān)部門(mén)仍然沒(méi)有給出相應(yīng)的正式文件，所以其定位模糊的困境依然存在。

權(quán)力清單的法律陷阱。由于之前所說(shuō)的權(quán)力清單的法律定位模糊問(wèn)題，則容易導(dǎo)致以下情況的出現(xiàn)：當(dāng)一項(xiàng)法定的行政權(quán)力未列入到行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單時(shí)，無(wú)疑就會(huì)導(dǎo)致公共利益的損害。試想，如果一項(xiàng)行政權(quán)力未納入權(quán)力清單，需要行使該行政權(quán)力時(shí)，行政機(jī)關(guān)就會(huì)囿于權(quán)力清單的桎梏而不能作為，而這種不作為則往往意味著對(duì)于公共利益的損害。

如果行政機(jī)關(guān)將不屬于法律所賦予的行政權(quán)力納入到權(quán)力清單之中，行政機(jī)關(guān)不僅要承擔(dān)行政違法的后果，更會(huì)讓公眾對(duì)于政府喪失信任。雖然權(quán)力清單的范圍要按照相關(guān)的法律、法規(guī)劃定，可是實(shí)際上，則不可能完全避免將不屬于自身的或者法律范圍以外的行政權(quán)力納入行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單之中，在這種條件下，就會(huì)產(chǎn)生違法行為。雖然目前還沒(méi)有由于權(quán)力清單而使得行政機(jī)關(guān)違法的情況出現(xiàn)，但是這樣的可能依然值得警惕。

當(dāng)一些法律、法規(guī)制定出臺(tái)或者改動(dòng)后，并未及時(shí)地調(diào)整權(quán)力清單，就會(huì)導(dǎo)致該法律法規(guī)生效的滯后情況。這是由于權(quán)力清單的發(fā)布、修改同意也要遵循相應(yīng)的程序和規(guī)章，所以在實(shí)效性上必然會(huì)滯后于法律法規(guī)。

權(quán)力清單的主體性困境

主體能力性困境。主體能力的困境體現(xiàn)在對(duì)于行政權(quán)力的劃分上，推行權(quán)力清單本意是督促行政機(jī)關(guān)認(rèn)真、積極地將其行政權(quán)力列入清單，從而使得公眾可以更加容易地進(jìn)行監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的目的。在理論上，如果行政機(jī)關(guān)能夠在制定權(quán)力清單的過(guò)程中，按照相關(guān)法律、法規(guī)，認(rèn)真、審慎地對(duì)于自身權(quán)力進(jìn)行梳理并進(jìn)行公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政權(quán)力的依法規(guī)范，這無(wú)疑是非常有意義的。但是在現(xiàn)實(shí)中，不同級(jí)別的政府所掌握的行政權(quán)力紛繁復(fù)雜，加之各級(jí)政府主體能力的有限性和差異性，要進(jìn)行清晰、完全而且正確的梳理則是非常難以實(shí)現(xiàn)的。舉例來(lái)說(shuō)，根據(jù)北京市西城區(qū)和東城區(qū)分別公布的權(quán)力清單，可以發(fā)現(xiàn)，西城區(qū)為223項(xiàng)，而東城區(qū)則為416項(xiàng)。而根據(jù)《行政許可法》第14~17條的規(guī)定，包括臨時(shí)性許可在內(nèi)的行政許可僅能由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定。所以，同為北京市的區(qū)級(jí)政府，法律法規(guī)所賦予東城區(qū)和西城區(qū)的行政權(quán)力應(yīng)該是相同的，但實(shí)際上的情況卻呈現(xiàn)如此大的差異，拋開(kāi)其他因素，不得不說(shuō)即使是對(duì)于同一級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，對(duì)于權(quán)力的完全而正確的梳理依然是巨大挑戰(zhàn)。在這種條件下，印證了之前對(duì)于權(quán)力清單法律陷阱的擔(dān)憂：即難以避免出現(xiàn)權(quán)力清單發(fā)生遺漏或者將本不屬于自身的權(quán)力納入到權(quán)力清單中的現(xiàn)象，這種權(quán)力清單與相關(guān)法律、法規(guī)的沖突無(wú)疑是對(duì)于依法治國(guó)的極大挑戰(zhàn)。

在權(quán)力清單的運(yùn)行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)本身的能力也遭遇到相應(yīng)的技術(shù)困境。電子政務(wù)作為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與行政權(quán)力的結(jié)合，日益成為現(xiàn)代監(jiān)督行政權(quán)力的一種新興方式，并且也逐漸為普通公眾所接受，極大地提高了公眾參與的積極性和權(quán)力運(yùn)行的透明度。但是，在權(quán)力清單的運(yùn)行過(guò)程中，這方面的努力乏善可陳。一方面，相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)比較缺乏，雖然網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方便快捷，但是要進(jìn)行及時(shí)充分的利用，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的自身素質(zhì)就提出了比較高的要求，而讓各級(jí)政府工作人員迅速適應(yīng)這一新的工作方式也是難度不小。另一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的更新速度緩慢，內(nèi)容陳舊。比如，義烏市雖然建立了權(quán)力清單在線監(jiān)督系統(tǒng)，但是其頁(yè)面大多為口號(hào)式的內(nèi)容，內(nèi)容和表達(dá)并不貼近公眾，而其更新速度更是不敢恭維，以新浪微博的“廉潔義烏”（中共義烏市紀(jì)律檢查委員會(huì)微博）為例，最近的更新是5月11日，距今已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月無(wú)更新，而5月11日之前的更新則停留在4月29日。如此低的更新速度和單薄的內(nèi)容，該微博的關(guān)注人數(shù)僅407人就不足為奇了。

主體利益性困境。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認(rèn)為：“公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場(chǎng)決策而產(chǎn)生。”④根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理性人假設(shè)，人性是自私的，并且無(wú)時(shí)無(wú)刻地不在追逐自身的最大利益，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家唐斯的話來(lái)說(shuō)，就是“以既定的輸入獲得最大的輸出，或以最小的輸入獲得既定的輸出”⑤。在繼承該假設(shè)的情況下，公共選擇學(xué)派將其適用的范圍擴(kuò)大到行政機(jī)關(guān)使用行政權(quán)力以及公共政策的選擇層面：即使在政治活動(dòng)中，官員的行為也可以參照經(jīng)濟(jì)理性人。

布坎南還認(rèn)為，公共決策的過(guò)程與市場(chǎng)過(guò)程一樣，實(shí)際上同樣是利益的交換過(guò)程，政府無(wú)法也不會(huì)完全代表公共利益。政府的大多數(shù)政策取決于官員、利益集團(tuán)之間的利益沖突和協(xié)調(diào)，同時(shí)由于官員與普通人一樣都在追求自身的最大利益，那么公共利益就被極大地忽視了。從這個(gè)角度也就不難解釋在當(dāng)前的權(quán)力清單推行中產(chǎn)生的種種現(xiàn)象：一些行政機(jī)構(gòu)往往將很多無(wú)關(guān)緊要的，沒(méi)有油水可撈的行政審批項(xiàng)目下放，而把所謂的“硬貨”依舊攥在手中，追求自身利益最大化；同時(shí)，由于相應(yīng)的權(quán)力往往意味著相應(yīng)的責(zé)任，而往往存在很多責(zé)任與利益不對(duì)等的行政權(quán)力，這類權(quán)力往往也是被下放的主要對(duì)象，也從一定程度上催生了地方各級(jí)政府不作為行為的增加，抱著“多做多錯(cuò)，不做無(wú)錯(cuò)”的心態(tài)行使權(quán)力。

權(quán)力清單的參與困境

推行權(quán)力清單的目的在于曬權(quán)，即將各級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力運(yùn)行流程向公眾公開(kāi)，使公眾得以更方便地參與到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督中去，以期增加行政機(jī)關(guān)的透明度，將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。但在實(shí)際的權(quán)力清單的推行過(guò)程中，公眾參與的水平不太令人滿意，其中的困境集中在三個(gè)方面。

信任困境。阿爾蒙德認(rèn)為，信任在公民進(jìn)行政治參與的過(guò)程中扮演著重要的角色。正如他所說(shuō)：“如果普通男女要參與民主的政治過(guò)程，他們必須有這樣的感覺(jué)，即自己的參與是安全的，他們表達(dá)自己的政治見(jiàn)解不至于招來(lái)什么風(fēng)險(xiǎn)，而且相對(duì)于與其交談的人而言，他們覺(jué)得自己是自由的。”⑥

阿爾蒙德認(rèn)為，這種安全感就可以理解為“對(duì)于他人的信心”，這種信心在某種程度上可以體現(xiàn)為一種信任。而在我國(guó)，這種社會(huì)信任感的缺失不僅僅體現(xiàn)公民個(gè)人領(lǐng)域，即跌倒老人無(wú)人敢扶，車(chē)禍人員無(wú)人敢救等現(xiàn)象，也體現(xiàn)在對(duì)地方政府信任感的缺失。根據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果，對(duì)中央政府和中國(guó)共產(chǎn)黨表示“信任”的公民比例為94.56%，對(duì)縣/市一級(jí)政府則下降至68.67%，到了村委會(huì)/居委會(huì)這樣的基層機(jī)構(gòu)則跌至60.21%，⑦可以想象，對(duì)于一個(gè)信任度偏低的地方政府，公眾的參與積極性無(wú)疑會(huì)受到相應(yīng)的影響。而權(quán)力清單，簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)就是一個(gè)曬權(quán)的過(guò)程，其受眾則是普通公民。

回應(yīng)性困境。根據(jù)阿爾蒙德的研究，在五個(gè)國(guó)家表示能夠影響地方政府的人當(dāng)中，曾經(jīng)實(shí)際嘗試過(guò)發(fā)揮影響的，至少三倍于那些說(shuō)自己不能夠影響的人，由此他得出結(jié)論，一個(gè)人是否實(shí)際進(jìn)行政治參與就與其實(shí)際經(jīng)驗(yàn)有關(guān)，即與進(jìn)行政治參與的結(jié)果有關(guān)，⑧這也說(shuō)明對(duì)于公民政治參與的結(jié)果和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)往往可以強(qiáng)化或者減弱其政治參與的動(dòng)機(jī)，從而改變公民進(jìn)行政治參與的行為和意識(shí)。

從我國(guó)公民政治參與的結(jié)果來(lái)看，政府對(duì)于公眾參與行為的回應(yīng)并不令人滿意，對(duì)公民的參與行為要么不回應(yīng)，要么消極回應(yīng)甚至威脅性回應(yīng)，進(jìn)行打壓，導(dǎo)致公民政治參與的效能感很差，使得公民的政治參與意識(shí)降低。這方面有很多事件值得我們深思，如最近發(fā)生的廣州區(qū)伯“被嫖娼”事件，作為一個(gè)長(zhǎng)期堅(jiān)持監(jiān)督公車(chē)私用的草根人物，其在新浪微博的關(guān)注數(shù)達(dá)到了二十多萬(wàn)，具有一定的網(wǎng)絡(luò)影響力，其在長(zhǎng)沙跨省監(jiān)督廣州公安公車(chē)私用的過(guò)程中“被嫖娼”拘留，隨后又被釋放，雖然真相無(wú)從所知，但是不禁使人產(chǎn)生聯(lián)想，如果公眾的參與都是如此的回應(yīng)，那么對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，參與的成本就太高了，其參與的效能感和積極性則更是無(wú)從談起。而前文所述“廉潔義烏”新浪微博，則是回應(yīng)性較差的代表之一，集中體現(xiàn)很多地方政府設(shè)置網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)后表現(xiàn)：更新間隔長(zhǎng)且不規(guī)律，對(duì)于監(jiān)督無(wú)回應(yīng)，更新內(nèi)容口號(hào)式的動(dòng)員居多，不貼近公眾的生活，公眾連閱讀的動(dòng)力都沒(méi)有，更枉論參與其中了。

“搭便車(chē)”困境。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森將經(jīng)濟(jì)理性人作為其理論的邏輯起點(diǎn)，即個(gè)體總是在追求自身利益的最大化，成本—收益計(jì)算是個(gè)體行為最基本的特征。而產(chǎn)生集體行為的動(dòng)力在于，一個(gè)集體中擁有相似的共同利益。在此基礎(chǔ)上，他認(rèn)為：“在一個(gè)集團(tuán)范圍內(nèi)，集團(tuán)收益是公共性的，即集團(tuán)中的每一個(gè)人都能共同且均等地分享它，而不管他是否為之付出了成本。集團(tuán)收益的這種性質(zhì)促使集團(tuán)的每個(gè)人想‘搭便車(chē)’而坐享其成。”⑨同時(shí)，他指出，即使排除了個(gè)人收益等物質(zhì)利益，從社會(huì)關(guān)系角度看，集體的規(guī)模越大，集體成員之間的情感關(guān)系就越薄弱，社會(huì)性的激勵(lì)因素影響也就越小。從奧爾森的理論看，就不難理解權(quán)力清單所遭遇的參與困境了，公眾囿于住房難、上學(xué)難、看病難等生活壓力，其精力和時(shí)間成本都往往投入到可以緩解壓力的方面，無(wú)暇也不會(huì)將精力和時(shí)間投入收益較小的政府監(jiān)督活動(dòng)中，在這種情況下，“搭便車(chē)”行為無(wú)疑是一種符合成本—收益計(jì)算的行為。

綜上所述，權(quán)力清單作為增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)透明度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要舉措，無(wú)疑是對(duì)于國(guó)家治理的制度性回應(yīng)，也是建立服務(wù)性政府的一次積極的努力。而要克服當(dāng)前遭遇的困境，無(wú)疑需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件明晰權(quán)力清單的定位，防止權(quán)力清單僭越法律情況的出現(xiàn)，在權(quán)力清單與法律相悖時(shí)，以法律為優(yōu)先；提高行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)，努力克服主體能力的困境，與此同時(shí)，加強(qiáng)專家論證的力度，盡可能完善權(quán)力清單的內(nèi)容，避免出現(xiàn)權(quán)力清單中行政權(quán)力的遺漏或者多余；最后，地方政府應(yīng)當(dāng)按照法律、規(guī)章、制度辦事，防止“上面有政策，底下有對(duì)策”情況的出現(xiàn)，提高各級(jí)地方政府的公信力，使得公眾信任地方政府。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)于公眾參與的回應(yīng)性，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善公眾監(jiān)督渠道，使得權(quán)力清單與責(zé)任清單落到實(shí)處。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）

【注釋】

①吳光于：“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無(wú)權(quán)力”，《新華每日電訊》，2014年10月20日。

②葉必豐：《行政行為原理》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2014年，第189~190頁(yè)。

③申海平：“權(quán)力清單的定位不能僭越法律”，《學(xué)術(shù)界》，2015年總第200期。

④［美］布坎南：《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988年，第18頁(yè)。

⑤［美］艾倫·艾薩克：《政治學(xué)：范圍與方法》，杭州：浙江人民出版社，1987年，第283頁(yè)。

⑥⑧［美］阿爾蒙德，維巴：《公民文化》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2014年，第224頁(yè)，第156頁(yè)。

⑦王麗萍，方然：“參與還是不參與：中國(guó)公民政治參與的社會(huì)心理分析—基于一項(xiàng)調(diào)查的考察與分析”，教育部2006年“當(dāng)代中國(guó)公民政治參與的社會(huì)心理分析”項(xiàng)目。

⑨［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海人民出版社，2013年，第4頁(yè)。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）