【摘要】在城市化建設(shè)的大發(fā)展中，公共利益表述模糊與界定不清導致了商業(yè)開發(fā)混入，非公共利益征收偽裝；加之城市房屋拆遷制度法規(guī)缺失，強制拆遷、暴力拆遷等非法制化、非人性化拆遷方式才應運而生。為此，進一步完善城市房屋拆遷的制度法規(guī)、彰顯公共利益征收的人性化都將具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】公共利益　城市房屋拆遷　人性化　法制化

【中圖分類號】F120 　　 　 　【文獻標識碼】A

只要有城市建設(shè)，就存在房屋拆遷；只要有房屋拆遷，就存在房屋拆遷背后所隱藏的利益博弈，無論是商業(yè)利益，還是個體利益，亦或公共利益，利益博弈的存在再正常不過了，它有時恰是城市發(fā)展及社會進步的內(nèi)在促進與推動。但是，利益的博弈應該是有規(guī)則的，它既要有一個相對崇高的信念，即必須將人性化置于其中；又要有一個絕對公允的規(guī)則，即必須將房屋拆遷法制化，并進一步完善之。從過往的拆遷歷史來看，拆遷人的強制性與暴力化還不是被廣為詬病的主角，支撐強制性與暴力化的法制規(guī)范與操作規(guī)程才是問題的根本，它既發(fā)生在商業(yè)拆遷之中，也發(fā)生在基于公共利益的拆遷之內(nèi)—尤其是后者，在公共利益的美好設(shè)計下，往往掩蓋了公共利益侵占者、濫用者、盜用者超乎法制之上的利益貪圖。這就更加說明城市房屋拆遷中人性化追求與法制化完善的必要性。

城市房屋拆遷中的要害問題分析

行政權(quán)力的非制度化越位。城市房屋拆遷中的政府行為之所以屢屢越位成功，有三個關(guān)鍵性因素：一是沒有健全的法制可依；二是有法不依、以權(quán)代法、行政公權(quán)力至上；三是出于政績或財政經(jīng)濟的需要而做開發(fā)商的代言人。1991年之前的房屋拆遷可以依靠個人的思想自覺以及對集體的總體服從，政治與道德的覺悟加上經(jīng)濟意識的淡薄，拆遷的制度雖然粗糙，但問題尚顯簡單。而至1991年和2001年的兩款拆遷條例的出臺，都突出表明了拆遷制度規(guī)范的必要性和重要性，至于2001年版的拆遷條例之所以詬病如潮，只能說明法制的不健全。在這樣的狀態(tài)下，政府以權(quán)代法、行政公權(quán)至上的行為特征也就難免暴露。而且，改革開放進入20世紀90年代后，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，政績彰顯的迫切性也讓各級政府既要城市建設(shè)，又要經(jīng)濟提升，地產(chǎn)經(jīng)濟便應運而生，開發(fā)商成為政府的尋租人恰逢其時，導致拆遷中的矛盾、糾紛甚至刑事案件層出不窮也就在所難免。由于利益的捆綁，政府既是拆遷政策的制定者，又是拆遷人的尋租者，還是實施過程的監(jiān)管者，對法制的超越輕而易舉，那么房屋拆遷中的非制度化也就不可避免了。

拆遷實施的單向性與強制性。鑒于政府既是拆遷政策的制定者，又是拆遷人的尋租者，還是實施過程的監(jiān)管者，政府在拆遷中的主導性與主動性造就了它的決定性地位，而被拆遷戶大多作為普通的百姓，即使手持2011年的新拆遷條例，那么還有很多細節(jié)由于并不到位，也還是處于被動弱小的一方。

一方面，城市規(guī)劃作為拆遷的前奏，政府是否和即將涉及到的被拆遷戶進行了聽證與論證的環(huán)節(jié)安排？是否將相關(guān)規(guī)劃及賠償方案公之于眾并在反饋后再進行修正？是否是在雙方協(xié)商達成意向并簽約之后才進行拆遷動工？如果這些細節(jié)安排在先，還會存在后來的各種糾紛甚至案件嗎？可見，拆遷環(huán)節(jié)的強制性是由拆遷之前的單向性而來，而單向性拆遷方案未經(jīng)拆遷戶認可，那么拆遷過程中的矛盾就會滋生并爆發(fā)。

另一方面，拆遷過程通常是強制性的。由于前一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，強制拆遷、暴力拆遷便是政府順利推行行政決策的唯一手段，盡管強拆者由原來的尋租人變成政府司法人員，但本質(zhì)并沒有變，制度的缺失必然演變?yōu)槿酥蔚姆绞?，出現(xiàn)什么意外都有可能，比如程序混亂，不是賠償后再搬，也不是搬出后再拆，而是把人從房子里拖出來后即行強拆。此外，由于單向性的決策及強制性的拆遷，后續(xù)的訴訟活動及賠償紛爭不斷，并很難落實，被拆遷者的私人權(quán)益最終被違法侵占與剝奪。

公共利益的模糊與濫用。房產(chǎn)是私人財產(chǎn)的一部分，是個人利益的重要構(gòu)成要素，對私人房產(chǎn)的強行拆遷就是對公民權(quán)利的侵犯，①但也只有出于公共利益的需要才是一種例外。與個人利益相對應的，就是公共利益，在2011年新出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》（即“新拆遷條例”）中，就提出了為“公共利益”，要對“被征收房屋所有權(quán)人”的合法權(quán)益予以保護并給予補償?shù)姆梢?guī)定，這與2007年通過的《物權(quán)法》實現(xiàn)了對接與并軌。但《物權(quán)法》中對因公共利益而征收公民個人的房屋設(shè)置了嚴格界限，規(guī)定了公共征收應遵循的基本原則。問題是，由于普通立法中對公共利益表述的混亂與模糊，使得憲法中“公共利益”條款往往難以付諸實踐，②而且相當容易將這一表述為人所利用。為了實現(xiàn)強拆—強拆對商業(yè)開發(fā)或者政府公權(quán)力的應用具有很大的吸引力，一方面，商業(yè)開發(fā)可以美化為公共利益需要，并利用規(guī)定中的“獲得適當補償后，必須配合拆遷，否則政府可以進行強制拆遷”這條規(guī)定而實施強拆；另一方面，地方政府也可以借口公共利益而濫用行政公權(quán)力進行強制拆遷。公共利益的模糊性成為公共利益被濫用的一把工具，拆遷利益博弈的天平必然偏離于被拆遷人的合法權(quán)益，并最終扭曲了公共利益。

公共利益的界定及其對城市拆遷的限定

公共利益的內(nèi)涵界定。城市房屋拆遷中的種種問題與矛盾之所以和公共利益糾纏不清，就是因為公共利益是各種利益博弈得以實現(xiàn)的招牌，而這塊招牌的模糊不清正是博弈者得以利用的切入點。2011年的新拆遷條例自然關(guān)注到了“公共利益”這一概念的重要性，并著重為“公共利益”進行了列舉法表述。如果這次表述能夠給“公共利益”以一個相對清晰的界定，那么剩下的問題就是進行審查的程序問題了，這將有效杜絕商業(yè)開發(fā)者假公益之名興“強拆”之實。從字面上理解，公共利益即公共的利益，但公共利益長期以來卻是一個高度抽象、爭議很大的概念。③

邊沁認為，公共利益并非獨立于個人利益的特殊利益，而是組成共同體的若干成員的利益總和。國家的目的就是最大程度地促進公共利益，實現(xiàn)社會最大多數(shù)人的幸福。④邊沁的概括至少有三個方面說的比較清楚：第一，說清了公共利益與個人利益的關(guān)系，二者并不矛盾，也不對立，如果可以分割的話，公共利益說到底還是個人利益的一部分，只是這種利益具有大家都認可、都需要、也都接受的共性，盡管每個人需要的程度不一樣；第二，公共利益由國家的象征、社會的代表、公眾的委托人—政府負責實現(xiàn)，并進行最大化的促進；第三，公共利益能夠?qū)崿F(xiàn)社會大多數(shù)人的幸福，而對少數(shù)人來說可能未必如此，但至少不會對個人現(xiàn)有利益造成損失。邊沁的詮釋基本能夠作為我們對公共利益的理解，因此在新的拆遷條例中，通過列舉式的立法模式給公共利益以闡釋，應該是一大進步。

公共利益視角下房屋拆遷的正當性。法律針對私人財產(chǎn)給予了必須保護的規(guī)定，并劃清了財產(chǎn)的個人權(quán)利與政府權(quán)利之間的界限，但對私人財產(chǎn)權(quán)的保護并不是沒有界限的，在一定條件下，政府也可以對私人財產(chǎn)進行一定的限制或剝奪，國家的征收權(quán)就是對私人財產(chǎn)進行限制或剝奪的體現(xiàn)。⑤難道這和法定的私人財產(chǎn)保護權(quán)利發(fā)生了沖突？當然不是，只不過這一權(quán)利存在著一定的前提，即在國家不征收的情況下，私人財產(chǎn)權(quán)當然是神圣不可侵犯的。而問題的另一面還在于，國家的征收權(quán)是否是無限的呢？當然也不是。也就是說，國家通過法律的形式對私人財產(chǎn)權(quán)的保護不會是一句空話，國家根據(jù)需要而對私人產(chǎn)權(quán)進行限制或剝奪也絕不會隨意而行，同樣必須要有法律依據(jù)的存在。

首先，國家對私人權(quán)利的限制和剝奪要符合以下條件：第一，基于公共利益的需要；第二，公共利益的實施是必要的；第三，有法律的限制和要求。不難理解，公共利益是社會共同體各成員的利益總和，說到底還是出于對私人利益的考量與需求，是一種利益替代另一種利益的過程，體現(xiàn)在個人身上，也就是利益方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。其次，國家的征收可能會對私人原有的利益形式—如房屋等—造成損毀，但賠償作為一種彌補的方式，既保護了私人的利益成本，又無礙于公共利益的實施，也并沒有使私人利益遭受無端損失。最后，政府的征收行為是在法律的規(guī)范和要求下實施的，其合憲性也進一步證明了房屋拆遷的正當性。因此，公共利益是限制或剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的必須前提。

基于公共利益拆遷行為的限制與要求。公共利益的內(nèi)涵界定能否達到一種清晰穩(wěn)定的狀態(tài)呢？答案是否定的。而且，隨著經(jīng)濟的發(fā)展及社會生活的進步，相關(guān)公共利益的內(nèi)涵與外延還會有新的增減變化。但是，這并不一定就會成為政府機關(guān)假公益之名行私利之實的理由或機會。有關(guān)公共利益的定義之爭不會停息，而最有效的裁決莫過于對公共利益拆遷行為的程序性實施。公共利益的前提是公共性，既然是公共的，那就應該、也必須以公共參與的過程作為合法、合理、合情的程序，來進行相關(guān)的論證、反饋與修正，以審查公共利益的公益性、必要性與可行性，在保障公民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，彰顯出公共利益的公開性與公正性。新的拆遷條例在征求意見稿中就征收程序和保障公民訴訟權(quán)兩個方面做了規(guī)定，從而保證了公共利益前提下房屋征收程序前、中、后三個階段的銜接與完善。

城市房屋拆遷中的人性化追求與法制化規(guī)范

拆遷中的公共利益是必須準確設(shè)置的前提。城市房屋拆遷的制度化是對拆遷行為的法制規(guī)范，從多年來的拆遷糾紛案件及民眾利益訴求來看，其心理不滿與憤怒的指向其實并不是開發(fā)商，而是拆遷者，或者說是拆遷的授權(quán)者。是誰給了拆遷者如此的膽量與手段？當然是地方政府?？梢姡鞘蟹课莶疬w的合理性與人性化決不能建立在政府公權(quán)力之上，法制化的完善才是解決問題的根本方式。那么，為什么這一問題這樣難以解決？純粹的商業(yè)拆遷反倒沒有太多的沖突，說明問題的根源還在于政府公權(quán)力對法治規(guī)范的代替。為什么政府樂于以此作為行政方式？說到底還是利益的驅(qū)動，為利益而拋開制度，為利益而強制拆遷，為利益而暴力開道，以暴力換得暴利，這就是中國拆遷的最大特色。⑥不過，這還沒有觸及到問題的根底，拆遷糾紛的層出不窮還與一個概念有著很大的關(guān)系，這就是“公共利益”。

因公共利益難以界定，潛伏的糾紛與博弈才難以消聲匿跡，但公共利益的模糊不清也許恰是地方政府所需要利用的一個前提，因為這個前提的存在，政府的拆遷才可以繼續(xù)以強制的方式開道，并獲得拆遷所帶來的暴利。但是，公共利益既然是決定房屋拆遷方式的一個前提，那么它既可以作為政府繼續(xù)進行強拆的幌子，也可以成為捆住公權(quán)力泛濫的繩索；如果能夠準確設(shè)置好這個前提，那些過去十分棘手的問題也許就可以迎刃而解。新的拆遷條例的確在公共利益的界定上下了一番功夫，雖然還不盡完善，但已經(jīng)邁開了第一步。

拆遷的法制化是對公共利益有效實施的規(guī)范。公共利益作為城市拆遷的前提設(shè)置，其目的就是為了甄別并規(guī)范城市房屋拆遷的真實屬性。但這種判斷僅依靠條例中的相關(guān)界定是不夠的，條例中對公共利益的表述采取了列舉方式，這很具體，也算詳細，但必然存有漏洞，特別是隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展與變化，公共利益的內(nèi)涵與外延必將發(fā)生新的改變，原有的界定將會出現(xiàn)越來越大的出入。因此，才必須將公共利益的界定從紙面上的條例中拿下來，將之置于實際鑒別與論證的實際操作程序中，才能得到準確的結(jié)論。盡管如此，仍會存在紕漏或者隨后的復審要求甚至法律訴訟，這要求政府還要有擔責的意識、信心與能力。可見，有關(guān)拆遷項目是否確屬公共利益的需要，必須經(jīng)過條例依據(jù)、實際論證、反饋糾正甚至司法裁定等環(huán)節(jié)，才能將問題落實。而這樣的整個過程安排與細節(jié)處理，都必須在法制的規(guī)范下進行實施與開展，以避免行政公權(quán)力的隨意性操作。

從實際操作程序的前、中、后三個階段來要求，對公共利益下的拆遷立法應注重以下幾點：一是對公共利益的范圍進行列舉限定。新的拆遷條例已經(jīng)進行了具體的列舉，但還應結(jié)合定義法，并對似是而非的項目也進行重點列舉，可能就會更加完整而全面。二是對公共利益的確認要通過審查、評估、論證、聽證等環(huán)節(jié)進行，以做到程序的公開、透明、民主、公正。三是政府作為公共利益征收的主導者，也必須作為唯一的拆遷補償主體并置身前臺，依照條例規(guī)定對被拆遷者進行相當?shù)难a償，補償額則必須根據(jù)市場評估價來確定。四是發(fā)生的公共利益爭執(zhí)應交由司法部門裁決，以限制約束行政部門的公權(quán)意志及權(quán)利濫用，實現(xiàn)拆遷行為的法治化與規(guī)范化。

人性化是公共利益追求的終極目標。公共利益作為城市房屋拆遷的重要前提，只有經(jīng)過法治的規(guī)范與執(zhí)行才能使之成為公眾的利益呈現(xiàn)。公眾利益是人們自身利益的最大化追求，并因公共利益的實現(xiàn)和維護而將之交由行政權(quán)力，從這一角度說，公共利益的實現(xiàn)與維護不僅能夠衡量行政權(quán)利的法制水準，而且能夠檢驗行政權(quán)力的道德基礎(chǔ)。較高的法治水準有利于行政權(quán)力的規(guī)范行使，厚重的道德基礎(chǔ)有利于行政方式的人本追求；行政行為的規(guī)范化可以使公共利益的實現(xiàn)與維護更趨公正與合理，而行政方式的人性化則使公共利益的實現(xiàn)與維護更加和諧與溫馨。因此，將拆遷的強制性與暴力性轉(zhuǎn)向為規(guī)范化與人性化是和公共利益追求的終極目標相一致的。

人性化的城市房屋拆遷需要體現(xiàn)在三個與心理情感相關(guān)的層面上：第一是尊重。新的拆遷條例和《物權(quán)法》一樣都要求必須對私人財產(chǎn)權(quán)予以保護，但產(chǎn)權(quán)的保護實質(zhì)上就是人權(quán)的保護，對人權(quán)的保護就是對人本的尊重。強拆的本質(zhì)除了是對法制的蔑視，自然還是對人權(quán)的踐踏。第二是公平。在行政公權(quán)力支使下的強拆者之所以不會公平，就在于這是一場公權(quán)與私權(quán)的對決，弱小的一方肯定是被強拆者，如果將公權(quán)力從拆遷執(zhí)行人的手上拿去，而代之以法制和人性，這樣的對決就會消失，就會以人與人之間的公平關(guān)系去消解一切問題。因此，只有以法律和制度去約束公權(quán)力的行使，才能實現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的平衡，公益與私益的兼顧，⑦強者與弱者的公平。第三是共贏。公共利益本就是社會共同體共贏的利益結(jié)果，公共利益不會對任何個人利益造成危害，只會謀求利益的最大化實現(xiàn)；在社會公民享受公共利益所帶來的幸福時，政府也擁有了更強的成就感與公信力，這對政府的公權(quán)力建設(shè)反倒是一種鞏固，所以它是共贏的。

（作者單位：廈門大學法學院；本文系河南省科技發(fā)展計劃軟科學項目“中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展低碳經(jīng)濟的政策法律問題研究”的階段性成果，項目編號：132400410617）

【注釋】

①②黃文浩：“公共利益視角下‘新拆遷條例’的問題與對策”，中國新聞監(jiān)督網(wǎng)，2013年2月4日。

③⑤姜昭琪：“公共利益視角下的拆遷條例廢改”，《福建論壇》，2010年第6期，第26~27頁。

④［英］邊沁：“道德與立法原理導論”，時殷弘譯，北京：商務印書館，2000年，第92~98頁。

⑥唐忠民：“新征收與補償條例應細化‘公共利益’”，《法學》，2010年第3期，第102頁。

⑦姜明安：“公權(quán)與私權(quán)需要平衡“，《人民論壇》，2006年第16期，第36~37頁。

責編 /韓露（實習）