【摘要】因受立法缺陷、管理機構缺位以及傳統(tǒng)社會觀念等因素的影響，我國對棄嬰的國家保護不足。因此，應通過建立國家主導的棄嬰保護架構、普遍建立“嬰兒安全島”、建立強制報告制度等途徑，推動以國家機關為主導的源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結合的棄嬰保護工作，讓改革開放、社會發(fā)展成果惠及包括嬰兒在內的全體人民。

【關鍵詞】嬰兒安全島　棄嬰　國家保護　社會保障

【中圖分類號】C913　　　 　 　【文獻標識碼】A

2014年1月，推廣“嬰兒安全島”入選由中國社會學會家庭社會學專業(yè)委員會評選出的“2013年中國十大家庭事件”。自從2011年6月河北省石家莊市社會福利院設立我國第一個“嬰兒安全島”以來，截至2014年6月18日，我國已有福建、江蘇、黑龍江、內蒙古、天津等16個省區(qū)市已建成32個“嬰兒安全島”并投入使用，共接收一千四百名棄嬰棄童。此外還有多個省區(qū)市也正在積極籌建棄嬰島或棄嬰觀察救治中心，以便能夠及時發(fā)現(xiàn)和救助棄嬰，保障這一社會弱勢群體最基本的生命權。民政部于2013年7月下發(fā)了《民政部辦公廳關于轉發(fā)中國兒童福利和收養(yǎng)中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案的通知》，要求各地根據(jù)實際情況開展棄嬰島試點工作。

但社會各界對于“嬰兒安全島”的意見并非完全一致。贊成的人士認為，建設“嬰兒安全島”提高了棄嬰的存活率，體現(xiàn)了生命至上、以人為本、以兒童利益優(yōu)先的理念，是我國政府以人為本、轉變國家管理模式的有益嘗試；質疑者則認為，建設“嬰兒安全島”縱容了遺棄孩子的行為；還有質疑者擔心“嬰兒安全島”成為公安機關釣魚執(zhí)法或者成為人販子守株待兔撿孩子的地點。根據(jù)《華西都市報》統(tǒng)計，截止2015年1月，全國共開設了32個“嬰兒安全島”。廣州市的“嬰兒安全島”于2014年1月28日投入使用，3月16日即宣布因不堪重負暫停“嬰兒安全島”試點。此后，廈門、濟南等地“嬰兒安全島”也陸續(xù)關閉或摘牌，許多此前表態(tài)要在展開“嬰兒安全島”試點的城市，基本處于觀望狀態(tài)。

棄嬰保護現(xiàn)狀分析

我國棄嬰保護的立法現(xiàn)狀。早在1991年，我國就正式批準加入聯(lián)合國《兒童權利公約》，該公約于1992年4月2日對中國生效。根據(jù)公約要求，我國應當履行包括保護兒童免受歧視、剝削、酷刑、虐待或疏忽照料的基本義務，以及對失去家庭的兒童和難民兒童提供基本保護。

我國關于棄嬰保護的立法主要體現(xiàn)在以下五部法律中：《婚姻法》首先提出了禁止家庭成員間的虐待和遺棄?！段闯赡耆吮Ｗo法》規(guī)定對未成年人負有扶養(yǎng)義務而拒絕扶養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，依照刑法規(guī)定追究刑事責任?！稓埣踩吮Ｕ戏ā芬?guī)定，對沒有獨立生活能力的殘疾人負有扶養(yǎng)義務而拒絕扶養(yǎng)、情節(jié)惡劣的，或者遺棄沒有獨立生活能力的殘疾人的，依照刑法的規(guī)定追究刑事責任。《收養(yǎng)法》規(guī)定，遺棄嬰兒或出賣親生子女的，由公安部門給予行政處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。《刑法》規(guī)定，對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人，負有扶養(yǎng)義務而拒絕扶養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，構成遺棄罪，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

我國棄嬰保護的社會現(xiàn)狀。據(jù)全國婦女兒童委員會統(tǒng)計，我國每年流浪兒童數(shù)目已經(jīng)達到了150萬人左右，已經(jīng)成為非常嚴重的社會問題。棄嬰則是流浪兒童的重要來源。我國禁止棄嬰，但在設立嬰兒安全島之前，隱蔽的棄嬰行為從未斷絕。據(jù)統(tǒng)計，各地嬰兒安全島接收的棄嬰，約99%都是病殘兒童。而他們被遺棄的原因則是由于“家庭無法承受昂貴的醫(yī)療費，無法承受呆傻孩子將來的特殊教育費用，很多家庭擔心因病致貧。”①

在司法實踐中，我國目前棄嬰受害極端案例主要分兩類：其一，棄嬰導致嬰兒死亡或殺嬰案。法理上，嬰兒自脫離母體獨立呼吸后即被視為獨立的生命，如果新生兒產(chǎn)下時系活體，后因棄嬰導致嬰兒死亡的行為在刑法上構成故意殺人罪。其二，棄嬰被民間收養(yǎng)后二次受害案。2004年5月，北京市大興區(qū)岳富英夫婦因長期對6年前撿到的養(yǎng)女采用打火機、開水燒燙等手段實施傷害被追究刑事責任。上述案例經(jīng)媒體曝光后引起社會廣泛關注。

我國當前棄嬰保護制度缺陷分析

2012年，國務委員劉延東在紀念中國加入聯(lián)合國《兒童權利公約》20周年活動中指出：“作為一個擁有3.1億18歲以下少年兒童的發(fā)展中國家，中國在促進兒童發(fā)展方面仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。”②

國家保護的缺位。按照現(xiàn)代社會國家職能的要求，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟、文化和社會職能四項。其中，包括棄嬰保護在內的兒童福利保障是政府的重要社會職能。以蘭考事件為例，從1986年開始，在蘭考縣人民醫(yī)院門前擺攤的袁厲害收養(yǎng)的棄嬰已超過百名。非法收養(yǎng)的事情已經(jīng)做了26年，蘭考地方政府從未對袁厲害的收養(yǎng)行為實施過有效的國家管理，當?shù)?10通常也會在接警后把撿到的棄嬰送到袁厲害家中?；馂陌l(fā)生后，當?shù)卣畢s表示，袁厲害沒有能力、沒有條件收養(yǎng)棄嬰，也沒有辦理相關手續(xù)。但為什么在長達26年時間里，上百名孩子并沒有兒童福利機構收養(yǎng)，而是由袁厲害等個人來承擔如此重大的社會責任？由此觀之，我國棄嬰保護在以下兩方面的缺位尤為突出：

立法缺位?！段闯赡耆吮Ｗo法》是保護未成年人的專門法律，規(guī)定了國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和成年公民有保護未成年人的共同責任。同時，還規(guī)定國家、社會、學校和家庭應當教育和幫助未成年人維權。但無論是《未成年人保護法》提出“家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護”的思路，還是綜合分析評判《婚姻法》、《殘疾人保障法》、《收養(yǎng)法》、《刑法》等其他四部與棄嬰保護有關的主要法律，我們都可以發(fā)現(xiàn)，在我國這樣一個具有威權社會特征的并且具有長達數(shù)千年國家主導歷史的社會中，在立法方面，除了對棄嬰的保護宣示性的原則規(guī)定外，都缺少具體可操作的具體職能、程序、處罰細則規(guī)定。

隨著黨的十八屆三中全會明確提出要建立困境兒童分類保障制度，2014年2月21日，國務院頒布《社會救助暫行辦法》。2014年10月3日，又頒布《關于全面建立臨時救助制度的通知》，旨在推動行政保護與司法保護相銜接，行政保護與與家庭保護相協(xié)調，行政保護與社會保護相聯(lián)動的未成年人國家監(jiān)護制度。2014年12月23日，根據(jù)十八屆三中全會對兒童工作提出的專門要求，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合制訂并印發(fā)了《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，細化了未成年人保護法、民法通則等相關法律規(guī)定，提出了一些新的保護原則：堅持未成年人最大利益原則；堅持制度創(chuàng)新原則；堅持撤銷監(jiān)護人資格極為慎重的原則；堅持部門間銜接配合原則；堅持社會力量參與原則?！兑庖姟芬?guī)定有關單位和個人發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人侵害未成年人權益事件時有舉報義務，并對公安機關受理和出警工作作出了具體要求，規(guī)定了“臨時安置和人身安全保護裁定”、“申請撤銷監(jiān)護人資格訴訟”等新的未成年人保護措施。

上述三部新規(guī)是我國棄嬰保護立法工作的重大進步，但是三部新規(guī)的立法層面還較低，具體措施需要還通過實踐檢驗。因此，還需要由全國人大及其常委會在進一步調研總結的基礎上，通過人大立法的形式統(tǒng)籌棄嬰保護工作。

管理機構缺位。在我國，雖然很多機構都與救助棄嬰相關，但并沒有一個專門的兒童權利保護機構，“目前我國98%的縣（市、區(qū)）沒有專門的兒童社會福利機構。”③救助站只是一個臨時性的救助機構，社會福利院則有嚴格的入院程序規(guī)定，兩個機構都不能完全承擔棄嬰保護社會責任。因此，雖然《未成年人保護法》規(guī)定人民法院可以在特定情況下根據(jù)有關人員、單位的申請撤銷其監(jiān)護人的監(jiān)護資格，另行指定監(jiān)護人。但是，專業(yè)監(jiān)護機構的缺位導致該法條可操作性大大降低，司法實踐中也絕少有撤銷其監(jiān)護人資格的相關案例。而參考發(fā)達國家的經(jīng)驗，他們通常都設立一個專門的兒童福利機構解決困境兒童保護問題，如果發(fā)生父母或者家庭不適合監(jiān)護兒童的情況，兒童福利機構甚至有權請求剝奪父母的監(jiān)護權。

觀念缺位。保護兒童是每個公民的法定責任，根據(jù)聯(lián)合國《兒童權利公約》和我國《憲法》、《未成年保護法》的規(guī)定，受到保護和照顧是兒童的基本權利，是所有機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位、監(jiān)護人和每個成年人的共同責任，無論這個孩子是否是你自己的孩子。

據(jù)《梁書·武帝紀下》記載：“凡民有單老孤稚不能自存，主者郡郡縣咸加收養(yǎng)，贍給衣食，每令周足，以終其身。又于京師置孤獨園，孤幼有歸，華發(fā)不匱。”④雖然我國一千多年前就開始出現(xiàn)官辦的育嬰機構。但是，在受儒家傳統(tǒng)影響數(shù)千年的中國社會，主流傳統(tǒng)觀念認為保護兒童主要是父母或者家庭的責任。不僅僅在我國，在受儒家傳統(tǒng)影響的東方國家，類似的倫理悖論都或多或少地存在。2009年，一位韓國牧師在教會圍墻上安裝棄嬰箱，遭到韓國保健福利部的反對。日本也曾為了棄嬰箱引起爭議。2007年，日本九州一家醫(yī)院在圍墻上安裝棄嬰箱，引起電視等媒體的公開辯論。反對人士認為此舉將鼓勵年輕父母棄嬰，讓社會的道德淪喪。由此可見，東方國家在兒童保護的觀念方面還沒有形成社會保護的普遍責任意識。

棄嬰的國家保護措施分析

從社會管理的角度，兒童保護的終極目標是要建立完善兒童福利保障體系和社會救助體系。結合《中國兒童發(fā)展綱要（2011~2020年）》的要求和目前我國棄嬰保護現(xiàn)狀，亟待從下列工作入手逐步建立符合我國國情的棄嬰保護方法與體系。

建立國家主導的棄嬰接收和管理、保護架構。“嬰兒安全島”接收的棄嬰大都是因病而被遺棄。一方面，遺棄嬰兒應當受到法律的打擊與追究；另一方面，如果一個社會的底線保障制度尚未建立，病殘嬰兒也無法僅僅憑借父母的個體力量予以保障。僅僅依靠嚴刑峻法來打擊或者依靠道德來說教，不可能解決古今中外一直存在的棄嬰問題。聯(lián)合國《兒童權利公約》規(guī)定的兒童福利制度的架構基礎就是要求在家庭和政府之間確立責任界限，政府在提供支持和保障的同時加強干預和監(jiān)督。

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調了在市場的作用歸于市場后，政府的重要作用之一就是加強和優(yōu)化公共服務，在市場作用所不及的領域發(fā)揮應有的社會管理功能。2011年國務院辦公廳發(fā)文要求進一步加強改進流浪未成年人的救助保護工作，提出了“堅持源頭預防和綜合治理”、“堅持國家主導和社會參與”四個基本原則。而“堅持國家主導和社會參與”原則，同樣適用于棄嬰保護工作。有關國家機關應當充分貫徹其精神，從頂層設計入手，建立國家主導的公安機關受理報警、社會福利機構臨時接收棄嬰、民政部門管理、衛(wèi)生部門協(xié)助的基本架構。

普遍建立和規(guī)范管理“嬰兒安全島”?！吨袊嗄陥蟆穲蟮溃?013年12月25日，云南農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院一名大一女生在廁所產(chǎn)下男嬰后，把孩子留在冰冷的地面自己去上課，直到宿管人員聽到哭聲查看，孩子才被送到醫(yī)院。2015年10月15日，內蒙古磴口縣一名還在初中就讀的女生把女嬰順產(chǎn)到廁所便池內，班主任發(fā)現(xiàn)并報告校方后，才撥打120救護車將其送往醫(yī)院。

作為社會問題的棄嬰現(xiàn)象，其背后顯然有著無知、偏見或者其它不得不遺棄的復雜原因。但毋庸置疑，建立“嬰兒安全島”本身就是完善社會救助的一種方式，相對于全面構建我國棄嬰保護最終解決方案而言，先設立“嬰兒安全島”至少是一種有限的臨時性兜底措施，兩者并不矛盾。“嬰兒安全島”雖然改變不了棄嬰行為，但可以改變遺棄的結果。對于無法杜絕的棄嬰行為，采取社會性的彌補兜底措施，正是基于生命至上、兒童權益優(yōu)先的原則，與刑法打擊棄嬰犯罪并行不悖。

建立公民發(fā)現(xiàn)棄嬰的強制報告制度。事實上，即使普遍建立了“嬰兒安全島”，也不能有效解決類似于前文所提到的云南農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院大學生棄嬰的案例。因此，要救助棄嬰的生命，首先要解決的是保證棄嬰第一時間被發(fā)現(xiàn)的問題。兒童不僅僅是父母的子女，同時也是國家和社會的財富，保護兒童應當成為全社會共同承擔的責任。因此，需要參考英美等發(fā)達國家的經(jīng)驗，修改現(xiàn)行立法，建立公民發(fā)現(xiàn)棄嬰的強制報告制度。明確規(guī)定下列人員在發(fā)現(xiàn)或有理由懷疑出現(xiàn)棄嬰的第一時間應當向公安機關報警：未成年人的監(jiān)護人、事實撫養(yǎng)人、看護人或其他家庭成員；鄰居等與未成年人密切相關的人；學校、幼兒園、醫(yī)療保健機構及其工作人員；居委會、村委會等基層組織及其工作人員；負有兒童保護職責的社會團體和政府部門及其工作人員；最初發(fā)現(xiàn)棄嬰的公民。如強制報告義務人拒不報警的應當給予治安處罰，造成棄嬰死亡或者其它嚴重后果的，應當以過失致人死亡罪或相關罪名追究刑事責任。

結語

從2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，到2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，我們可以看到，我國對人權的司法保障措施愈來愈具體化。而加強棄嬰權益保護，既是我國落實“兒童權益至上原則”承諾的需要，也是全面“增進人民福祉”的具體要求。十八屆四中全會決定中特別提到要依法加強和規(guī)范公共服務，完善教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、慈善、社會救助等民生方面，也要求特別關注婦女兒童、老年人、殘疾人等特殊人群的權利保障，要求制定和完善包括婦女兒童在內的合法權益保護等方面的法律法規(guī)?！?/p>

因此，針對目前我國棄嬰保護工作中的缺陷，應當進一步推動由國家機關主導，各方共同協(xié)作的棄嬰保護工作，加強源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結合，通過建立健全兒童大病醫(yī)保制度，對殘疾、大病和多胞胎兒童家庭提供福利支持，通過建立健全殘疾兒童免費康復和特殊教育制度等途徑，努力降低嬰兒出生缺陷發(fā)生率，通過完善棄嬰社會保障體系和社會救助體系，預防困難家庭兒童因病、因貧遺棄兒童。讓改革開放、社會發(fā)展成果惠及包括棄嬰在內的全體人民。

（作者分別為三峽大學馬克思主義學院副教授，湖北誠昌律師事務所主任、三峽大學法學院兼職教授）

【注釋】

①“‘棄嬰安全島’，想說愛你不容易”，《新消息報》，2014年2月17日。

②“中國加入聯(lián)合國《兒童權利公約》20周年活動舉行”，中央人民政府門戶網(wǎng)站，www.gov.cn，2012年11月20日。

③王薔：“如何堵住收養(yǎng)的‘害人漏洞’”，《北京晚報》，2013年1月14日。

④《梁書·武帝紀下》，上海古籍出版社，1986年。

責編 /王坤娜