【摘要】在俄羅斯轉型過程中，行政改革在國家改革序列上的優(yōu)先度一直不高，這是傳統(tǒng)俄羅斯行政體制的慣性、改革的經(jīng)濟驅動力、轉型時期固有的觀念以及復雜的內外環(huán)境等多種因素綜合作用的結果。作為一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，俄羅斯行政改革呈現(xiàn)出總體滯后但正朝著漸進性改革方向發(fā)展的特征。

【關鍵詞】俄羅斯　行政改革　滯后性

【中圖分類號】D523.1　　 　 　【文獻標識碼】A

自1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯開始全面的社會轉型，行政改革也在間或進行著，但是相較于疾風暴雨般的政治體制轉型，行政改革作為組成部分之一，只是零星地散布在俄羅斯漫長的歷史長河中。在20世紀末至21世紀初席卷全世界的重塑國家管理體制改革的國家梯隊中，俄羅斯是后來者?？梢哉f，直至2003年，俄羅斯政府才開始真正意義上的行政改革。新時期，俄羅斯政府雖然也開展了一輪又一輪的行政改革，取得了成效，但總體來說，行政效率低下的情況沒有根本好轉，腐敗等問題依然困擾著俄羅斯，成為制約社會、經(jīng)濟轉型的制度性障礙。

“漸進”，源自《公羊傳·隱公元年》，根據(jù)何休的解釋：“漸者，物事之端，先見之辭。去惡就善曰進。”意為逐步前進、發(fā)展。“滯后”，根據(jù)辭海的解釋，是指事物落后于形勢的發(fā)展，是一個現(xiàn)象相對于與另一密切相關的現(xiàn)象的落后。本文所探討的現(xiàn)代轉型俄羅斯國家中行政體制改革的滯后或漸進問題，主要是建立在以社會其他領域的改革（主要是政治、經(jīng)濟領域改革）為參照物的基礎上的。

滯后的行政改革

俄羅斯行政改革歷程。自2003年7月普京總統(tǒng)公布《2003~2004年行政改革措施》，俄羅斯開始了真正意義上的行政改革。此前的行政改革雖然零散且不成系統(tǒng)，但是改革實踐者還是進行了一些有益嘗試。

“蘇共所以失敗，蘇聯(lián)所以瓦解，究其根源就是蘇聯(lián)共產(chǎn)黨內出現(xiàn)了一個官僚特權階層”①。“戈爾巴喬夫執(zhí)政后期，特權階層范圍有所擴大……特權階層加上家屬，大約占當時總人口的3%左右。”②1991年葉利欽上臺后，在砸碎計劃經(jīng)濟的同時，精簡政府機構，去一黨壟斷，在其執(zhí)政晚期，出臺了一份由專家們精心打造的對國家執(zhí)行機關的改革構想。在這份構想中，初次涉及了政府執(zhí)行機關的權力問題、行政人員制度安排問題、腐敗問題等當時行政改革領域內最為尖銳的問題，“首次引入了國家文官制度，而且公務員法的起草過程中明顯地使用了新公共管理的思想原則。”③但隨著1998年亞洲金融危機的爆發(fā)，俄羅斯被拉進了這股漩渦，剛拉開帷幕的行政改革就此擱淺，在國家改革序列上的位置不斷被后移。

千年之交，普京接過葉利欽的接力棒，開啟真正意義上的行政改革。普京指出，引發(fā)行政效率不高“主要不在執(zhí)行權力機構的數(shù)量，而在于其工作安排的不好。國家機關現(xiàn)在的職能無法適應完成戰(zhàn)略任務，而掌握現(xiàn)代科學管理知識的官員鳳毛麟角。”④改革以提高管理效率和反腐敗為核心，分為兩個階段。第一階段以2003年國情咨文為標志，明確了改革方向，精簡改組聯(lián)邦政府，確定聯(lián)邦執(zhí)行權力機關體系由聯(lián)邦部、聯(lián)邦局、聯(lián)邦署組成，并將所有的執(zhí)行權力機關明確劃分為率屬于總統(tǒng)和政府管轄的兩大部門。2005年4月25日，普京開啟了第二階段的改革，具體工作包括優(yōu)化公共服務質量和范圍，增加政府工作的透明度；改善績效，優(yōu)化職能，建立協(xié)調一致的權力運行機制；減少國家對經(jīng)濟領域的干預等。

自2004年普京對俄羅斯的“部、局、署”的改革后，俄羅斯的政府機構再沒有進行過大規(guī)模調整。梅德韋杰夫上任后，反對現(xiàn)行行政系統(tǒng)改革，只是就政府機構新的分權和合并進行討論。如2012年成立遠東發(fā)展部和公開政府聯(lián)絡部，將衛(wèi)生與社會發(fā)展部拆分為衛(wèi)生部與勞動和社會保障部。2012年普京再次當選后，開啟了“新普京時代”，開始兌現(xiàn)當選后承諾的一部分行政改革，例如恢復地方行政長官直選等。

俄羅斯行政改革滯后的表現(xiàn)。雖然俄羅斯的改革實踐者進行了很多探索和嘗試，但是與社會其他領域的改革相比，俄羅斯的行政改革仍相對滯后，“公共行政改革在俄羅斯只是一個優(yōu)先度較低的議題，全面的公共行政改革并不在政府的考慮之列。”⑤

首先是在國家改革序列上的低優(yōu)先度。關于改革優(yōu)先度的考察基于與其他領域改革的對比。葉利欽一上臺，先后啟用蓋達爾政府、切爾諾梅爾金政府，將重心放在調整經(jīng)濟上，完整的有關行政改革的文本方案，直到1997年9月才被正式確定命名為《行政改革構想》，然而1998年初，在基里延科政府拿到關于行政改革的最后方案后不久，俄總統(tǒng)辦公廳舉行了行政改革構想的討論，認定“在2000以前實行行政改革是不合時宜的”⑥，于是行政改革讓步于經(jīng)濟改革。普京2000年上臺，著手經(jīng)濟改革，致力于建立有秩序的市場經(jīng)濟，但直到2003年才推出第一輪行政改革，2005年開啟第二輪，后又遭遇2008年全球金融危機，行政改革再次讓位于經(jīng)濟改革、社會改革?，F(xiàn)今，俄羅斯的全面行政改革還處在不斷摸索中。

20世紀末21世紀初，世界多數(shù)國家開展了大范圍的持久的管理主義改革，如1979年的英國撒切爾夫人上臺后推行的改革，1981年法國的“國家改革運動”，1982年中國以提高效率為目標的行政改革，1984年日本的“小政府”改革，1984年新西蘭戴維·朗伊的“激進重組”改革，1987年澳大利亞的“大部制”改革，1993年美國克林頓的“效率政府”改革等。然后，轉型初期的俄羅斯忙于清算蘇聯(lián)的錯誤以及應對金融危機等，直到2003年才勉強抓住了這股浪潮，與世界其他一些國家行政改革的前奏相比，俄羅斯的行政改革開啟時間相對滯后。

其次是改革的慢節(jié)奏。1996年以后，俄羅斯總統(tǒng)咨文中初次涉及了改革執(zhí)行權力的相關問題，正式的“行政改革”概念是在等到2001年的總統(tǒng)咨文中才被正式使用，2002年總統(tǒng)咨文中隱約談論起行政改革的必要性，直到2003年末以后“行政改革”才作為一項具有重大意義的國家事務被重視。然而，2008年，行政改革又一次遭遇了經(jīng)濟危機，再度擱淺。2012年普京第三次當選后，才開始逐步緩慢地兌現(xiàn)行政改革的承諾。行政改革的慢節(jié)奏也體現(xiàn)在俄羅斯的反腐敗斗爭中，盡管普京多次強調治理腐敗的重要性，但是此間俄羅斯在反腐工作上還是遲滯的。機構方面，到了2000年成立了民間組織性質的反腐委員會，立法方面，2001年11月擬定聯(lián)邦反腐敗草案，2002年11月才提交議會一讀，2005年11月進行二讀。不過值得慶幸的是，普京第二任期后加大了反腐的力度。

俄羅斯行政改革的滯后還表現(xiàn)在改革缺乏系統(tǒng)性，實施效果不佳。“葉利欽時代的行政改革未能取得任何進展，公共行政整體表現(xiàn)急劇惡化。”⑦普京時期，俄羅斯雖然開啟了全面的行政改革的序幕，部分改革也涉及到機構重組、權力分化、中央地方關系調整、路程再造、公共服務標準建立、教育衛(wèi)生改革等，但由于種種原因，與當時已經(jīng)開展管理主義改革的國家相比，俄羅斯的行政改革缺乏整套完整的方案，不成系統(tǒng)，多是修修補補，零敲碎打，也并沒能明顯提高俄羅斯政府的總體績效。

滯后的行政改革帶來的后果。俄羅斯有著龐大的公共行政系統(tǒng)，幾屆政府雖幾經(jīng)努力，但是俄羅斯的政府機構依然很龐大，人員冗雜的情況不容樂觀，資源浪費、財政危機加劇、行政低效以及長久以來聞名于世的腐敗問題，都使得俄羅斯政府出現(xiàn)治理危機。根據(jù)透明國際（Transparency International）的數(shù)據(jù)，CPI反映的是一個國家政府官員的廉潔程度和受賄狀況，以企業(yè)家、風險分析家、一般民眾為調查對象，據(jù)他們的經(jīng)驗和感覺對各國進行由10到0的評分，10為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐??；8.0～10.0之間表示比較廉潔；2.5～5.0之間表示腐敗比較嚴重；0～2.5之間則為極端腐敗。從2005到2013年，俄羅斯全球CPI指數(shù)排名從117名下降到127名，得分從2.4分增長到2.8分，屬于腐敗比較嚴重的國家。世界銀行的全球治理指標納入話語權和問責制（Voice and Accountability）、政局穩(wěn)定且沒有暴力（Political Stability and Absence of Violence/Terrorism）、政府效率（Governance Effectiveness）、監(jiān)管（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）、防治腐?。–ontrol of Corruption）六個要素，確定全球215個經(jīng)濟實體的治理得分。從2004到2014年，俄羅斯除了政府的效率、法治2個指標的排名有所上升之外，另外4個指標尤其是治理腐敗（Control of Corruption）指標的排名下降趨勢明顯，且6項治理得分始終低于標準的取值范圍，為-0.25（弱）～2.5（強）。政府效率不高，腐敗問題嚴峻，這都與俄羅斯長期以來行政改革的不力有著不可忽視的關系，現(xiàn)代俄羅斯國家行政系統(tǒng)改革的遲滯使得行政系統(tǒng)和社會其他子系統(tǒng)不相兼容，逐漸成為俄羅斯社會發(fā)展的制度性障礙。

行政改革滯后的原因分析

第一，原有行政體制的慣性。任何一種政治體制、行政架構一旦形成后便具有了慣性，正是這種慣性使得它往往跟不上形勢，在一段時間內呈現(xiàn)一定的滯后性。首先，無論對傳統(tǒng)的行政體制有多少詬病，原本的體制仍具有整合社會資源的作用，俄羅斯現(xiàn)今取得的成績離不開原本的行政體制的作用。俄羅斯的轉型正是由這個看起來不怎么高效的政府推動的，而俄羅斯能實現(xiàn)經(jīng)濟轉軌、平穩(wěn)度過兩次金融危機、順利與世界接軌、逐漸恢復大國地位，也都依賴于這樣一個備受詬病的政府和官僚。在新的行政體制還處于不斷探索中的時期，行政改革的步伐一定要建立在舊的體制基礎上，實行漸進改革。其次，體制改革有風險，行政改革意味著行政權力的大調整和重新分配，權力本身就是利益，而且是更大的利益，原先的利益格局正是基于原有的權力安排，俄羅斯行政改革必然會觸動原有各級領導層的利益，受到既得利益者的百般阻擾，加上由于俄羅斯經(jīng)濟社會發(fā)展也需要安定團結的政治環(huán)境，行政改革只能在協(xié)調各方利益的過程中穩(wěn)步進行，改革遇到的阻力更大。“現(xiàn)在的既定制度妨礙改革，在許多情況下簡直是在阻礙改革，這種制度保護的是它們自己取得所謂地位、尋租的權利，是在保護受賄和鼓勵尋租”⑧。

第二，行政改革的動力源分析。行政改革的滯后性和改革的動力源緊密相關。公共行政領域的改革動力主要源于行政系統(tǒng)內部自發(fā)自覺的調整、外部的民眾對于現(xiàn)有體制的不滿以及客觀經(jīng)濟發(fā)展的要求。行政系統(tǒng)內部自發(fā)自覺的調整是改革的內在動力，但是通常行政改革需要依靠原有的行政架構和領導層通過一系列放權或集權的手段來實施，而無論是放權還是集權都是有風險的。一種行政體制要運轉良好，在權力制衡的基礎上，必須實現(xiàn)控制主體與控制對象的平衡狀態(tài)，快速的集權或者快速的分權打破了原先的均衡狀態(tài)，很容易發(fā)生動亂。改革也必然會觸動到既得利益者的領導層，容易引發(fā)新的權力利益沖突。因此，除了個別極具改革抱負的政治精英，絕大部分的俄羅斯當權者都不敢也不愿意輕易去推行行政改革。

民眾的呼聲作為改革的直接動力，需要歷經(jīng)一個相當長的時間方能成長起來。和平時期，一般民眾較少會發(fā)難國家政治和行政體制，即便異議較大，也很難發(fā)出明確的改革現(xiàn)有體制的呼聲。只有當經(jīng)濟充分發(fā)展，民眾生活水平提高后，人們才會將視線投向政治領域。這就決定了，俄羅斯的行政改革要完全依靠民眾的呼吁為動力，需要長期的醞釀過程。

由此，俄羅斯行政改革的動力并非主要依靠內部驅動和民眾呼吁，而是依賴于經(jīng)濟發(fā)展的力量來實現(xiàn)。每一步的經(jīng)濟改革，每一個發(fā)展，都必然對原有的政治體制提出新的要求。由于現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟改革是通過危機的方式從反面對固有的行政體制提出問題，它發(fā)出的信號是不得不改，因此，與經(jīng)濟改革相比，行政改革不可避免地具有滯后性。

第三，轉型國家面臨的觀念轉化問題。制度轉型的國家還有個很大的問題，即思想觀念和價值觀的轉換問題。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯在轉軌過程中法律法規(guī)的滯后和政府職能的衰退，使得官僚主義在俄國這片土地上迅速滋長。2004年12月23日，普京在答記者問時指出：“改革不只在政府中慢，整個國家都慢……我國在長時間的歷史發(fā)展中存在并且愈演愈烈的是超官僚主義的經(jīng)濟和超官僚主義的國家……這不是一朝一夕可以改變的，但我覺得我們是在沿著正確的方向前進。”⑨超官僚主義的領導層，既是行政改革的巨大阻力也是改革的重要對象。民眾的價值觀念也影響著行政改革的進程。蘇聯(lián)政權頃刻倒閉，其后隨著西方市場經(jīng)濟文化的猛烈沖擊，俄羅斯民眾的價值取向、社會道德觀念等相應地迅速發(fā)生變化，民眾對政權的不信任以及法律意識的淡漠程度逐漸增加，這樣觀念下的民眾很難成為俄羅斯行政改革的直接動力。

第四，復雜的環(huán)境因素。行政改革復雜的外部環(huán)境和任務使得改革的每一步都必須謹慎。根據(jù)普京的說法，在復雜的國際國內環(huán)境中，俄羅斯要想爭得在世界“經(jīng)濟陽光”照耀下的地盤，國家機關必須有質量地做出內行的謹慎決定。普京的行政改革不僅要清算蘇聯(lián)時期的錯位，還要總結葉利欽時期的經(jīng)驗，行政改革的任務涉及到方方面面。國際上，世界軍事對抗的結束并未自動給俄羅斯開辟走向與世界接軌的路，實際情況要復雜得多。例如兩次經(jīng)濟危機就已使正在計劃實施的行政改革迅速讓位于經(jīng)濟和社會改革，兩度擱淺。同時，WTO和其他國家和世界組織也曾多次對俄羅斯行政系統(tǒng)施壓，迫使其做出適應性改革。另一方面，同為轉型國家，中國漸進式改革的成功經(jīng)驗也為俄國改革提供了借鑒，這些都對俄羅斯的行政改革產(chǎn)生影響。

總之，從轉型初期到公認的2003年行政改革再到新普京時代，俄羅斯的行政改革進行了多方面的探索和嘗試，為俄羅斯政府系統(tǒng)、全面的公共行政改革打下了根基。某種程度上，俄羅斯的行政改革不同于其他政治領域和經(jīng)濟領域的改革，雖然相對滯后，但是已經(jīng)開始具備了漸近式改革的特征。在施行漸進式改革的一定階段內，行政體制改革滯后于其他政治、經(jīng)濟等領域的改革，以及由此引發(fā)的系列后果，是很難避免的現(xiàn)實。俄羅斯行政改革是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，雖然目前成效尚不明顯，但是在新時期的發(fā)展值得關注。

（作者分別為廈門大學博士研究生，廈門大學教授）

【注釋】

①劉克明：“論蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的官僚特權階層”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2003年第3期。

②［俄］瓦·博爾金：《戈爾巴喬夫沉浮錄》，李永全等譯，北京：中央編譯出版社，1996年，第256～257頁。

③⑥刁利明：“現(xiàn)代俄羅斯行政改革的前提準備”，《黑龍江社會科學》，2012年第5期。

④⑧《普京文集》，北京：中國社會科學出版社，2002年，第606頁。

⑤⑦［俄］米哈伊爾·德米提也夫：“公共行政改革的俄羅斯教訓”，《財經(jīng)》，2006年第12期。

⑨參見俄羅斯國情網(wǎng)：“弗拉基米爾·普京的記者招待會”，http://euroasia.cass.cn/news/100372.htm。

責編 /于巖（實習）