【摘要】新農(nóng)村建設(shè)對村干部工作提出了新的要求，即帶領(lǐng)百姓增收致富、帶領(lǐng)百姓建設(shè)鄉(xiāng)風文明、帶領(lǐng)百姓興辦農(nóng)村公益事業(yè)、帶領(lǐng)百姓落實村民自治等。然而，村干部工作在新農(nóng)村建設(shè)的過程中受各方面因素制約而存在困境，在一定程度上制約了村干部發(fā)揮引領(lǐng)作用，影響了新農(nóng)村建設(shè)的成效。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè)　村干部　工作困境

【中圖分類號】D6　　　　 　　　【文獻標識碼】A

新農(nóng)村建設(shè)中村干部工作現(xiàn)狀

在新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，村干部作為農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導者，肩負著帶領(lǐng)百姓建設(shè)新農(nóng)村的重任，他們生活在農(nóng)村工作，工作在農(nóng)村，勤勤懇懇，任勞任怨，為農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定做出了重要貢獻。筆者通過走訪村舍了解到村干部和村民對目前農(nóng)村建設(shè)的實際看法，根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)提出的新要求，即帶領(lǐng)百姓增收致富、引領(lǐng)鄉(xiāng)風文明建設(shè)、興辦村級公益事業(yè)、帶領(lǐng)村民落實自治等，可從這四個方面來看村干部的工作現(xiàn)狀。

帶領(lǐng)百姓增收致富。新農(nóng)村建設(shè)時期評價村干部是否稱職的一個重要標志，就是看他能否會帶領(lǐng)百姓增收致富。在這方面，有積極為村選項目帶頭示范的村干部，通過示范種植引導推廣，為村民開拓一條致富路，增加村民收入；也有空喊脫貧致富口號的村干部，沒有能力帶領(lǐng)百姓走致富路，平日也很想為提高村民收入做點實事，可就是沒有法子、路子來發(fā)展村經(jīng)濟，引起群眾的不滿。

引領(lǐng)鄉(xiāng)風文明建設(shè)。鄉(xiāng)風文明建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的靈魂，也是新農(nóng)村精神文明建設(shè)的具體體現(xiàn)。在這方面，有村干部對鄉(xiāng)風文明建設(shè)予以足夠的重視，在物質(zhì)文明建設(shè)的同時引領(lǐng)精神文明建設(shè)，在工作中繼承和發(fā)揚農(nóng)村傳統(tǒng)美德，同時倡導現(xiàn)代風尚，定期召開思想宣傳會議，組織文明風尚宣傳活動，依據(jù)地方特色通過文化禮堂、道德講堂，建設(shè)健康向上的文化陣地，不斷提高農(nóng)民的思想、道德和文化水平，促進農(nóng)村社會風氣的好轉(zhuǎn)；也有村干部對鄉(xiāng)風文明建設(shè)認識不足，沒能很好地發(fā)揮引領(lǐng)作用，對現(xiàn)代風尚接觸的不多，在村里幾乎沒有開展精神文明活動，仍然是依托傳統(tǒng)的道德禮儀，沒有與現(xiàn)代社會時尚有機結(jié)合起來，使得鄉(xiāng)風文明建設(shè)落后于社會發(fā)展潮流。

興辦村級公益事業(yè)。經(jīng)濟發(fā)展較好的村，村里的公益事業(yè)興辦的較好。村里有自己的培訓學校，教育資源豐富；家家戶戶可享用網(wǎng)絡(luò)資源，電視電話家用設(shè)施齊全，村里還有自己的圖書館，村民可免費借閱圖書豐富文化生活；村里衛(wèi)生條件也較好，垃圾集中處理；村舍得到改善，新農(nóng)村住房整齊劃一；村里道路硬化，家家戶戶都通了水泥路。以前臟亂差狀況得到治理，村容村貌得到改變。

經(jīng)濟發(fā)展較差的村，村級公益事業(yè)建設(shè)也不盡如人意。村里沒有教育培訓學校，兒童還要走很遠的路程到鎮(zhèn)上上學，村民如要提升技能也是要到市里專門的培訓學校參加學習；村里沒有網(wǎng)絡(luò)、圖書館，村民平日不能享受到和城里一樣的文化服務(wù)；村里衛(wèi)生條件也較差，垃圾到處亂扔，沒有專人清理打掃，致使環(huán)境受污染；村里房屋缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也較凌亂，基本上是村民自己選址建房屋，顯得很不協(xié)調(diào)，還有些房屋是危房也沒有得到及時的修建；村里還有些道路沒有硬化，一到下雨天路面泥濘，出行十分不便。

帶領(lǐng)村民落實自治。村干部在帶領(lǐng)村民實行自治的過程中，不是真正的實行民主選舉、決策、管理和監(jiān)督，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)下被動接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策或命令，沒有真正發(fā)揮村級組織自治功能，落實村級自治。

筆者在走訪中了解到，村干部在選舉中易受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)和操縱，違背了村民自主選舉的初衷；村干部在決策中，有時是與村民討論后定下結(jié)論，也常在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令下被動決策，本應(yīng)由組織村民會議來討論決定的事情變相為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來包辦、決定；村干部在管理中，大多時間是在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，被動地完成沒有讓村民參與進來，也就無法做到民主管理；村干部在監(jiān)督中，對一些涉及到全村村民利益的村級事務(wù)，有時是在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政令，村務(wù)公開不夠徹底，村民對村里的事務(wù)不夠了解，無法全面監(jiān)督選舉的村干部。

新農(nóng)村建設(shè)中村干部工作困境及成因分析

任職能力有限難以帶領(lǐng)百姓增收致富。從村干部帶領(lǐng)百姓增收致富的工作現(xiàn)狀中可看到，村干部在推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)導帶動能力是不足的。新農(nóng)村物質(zhì)文明建設(shè)對村干部的任職能力提出了更新更高的要求，即村干部不是通過以前收農(nóng)業(yè)稅時的單一被動落實上級下達任務(wù)的方式，而是通過積極主動組織、領(lǐng)導和推進來發(fā)展村經(jīng)濟，選好項目帶頭示范，讓大家看到收益都參與進來，一步步帶領(lǐng)百姓發(fā)家致富?，F(xiàn)實中村干部的工作能力還沒有得到及時的提高，在發(fā)展村經(jīng)濟的主動性上還不足，推動村經(jīng)濟發(fā)展的能力也不足，目前的任職能力還不能滿足百姓的需求。其實基層干部們怎么不想為群眾多辦些實事，怎么不想改變村民的生活狀況呢？只是自身的任職能力確實有限，在面對群眾急切求富的心理時也深感無奈。

思想觀念落后難以引領(lǐng)鄉(xiāng)風文明建設(shè)。新農(nóng)村鄉(xiāng)風文明建設(shè)要求村干部發(fā)揮引領(lǐng)作用，自然要求村干部能對鄉(xiāng)風文明建設(shè)有足夠的認識和理解，才能保障引領(lǐng)作用的有效發(fā)揮。然而，筆者走訪發(fā)現(xiàn)，有些村干部思想觀念比較落后，還停留在新農(nóng)村建設(shè)前的思想狀態(tài)，對農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要性認識不夠；村干部的學習平臺搭建也不夠完善，獲取信息的渠道少，大多通過上級傳達，對新農(nóng)村鄉(xiāng)風文明建設(shè)的認識不夠。在這種現(xiàn)實狀況下，村干部在鄉(xiāng)風文明建設(shè)中對現(xiàn)代風尚的倡導及對農(nóng)民思想、道德和文化水平的提高上難以發(fā)揮引領(lǐng)作用，影響了新農(nóng)村建設(shè)的進程。

集體經(jīng)濟薄弱難以興辦公益事業(yè)?，F(xiàn)階段許多村因村集體經(jīng)濟薄弱而存在集體無積累、辦公無經(jīng)費的現(xiàn)象，在培訓學校、圖書資源、衛(wèi)生、房屋規(guī)劃、道路硬化等方面沒有很大改變。這些公益事業(yè)因村集體經(jīng)濟薄弱而無經(jīng)費興辦，這也是困擾村干部工作的一大困境。村干部在新農(nóng)村建設(shè)中扮演著組織者和領(lǐng)頭雁的重要角色，當然要多為村民辦實事、辦好事，把農(nóng)村然公益事業(yè)建得更好，在新農(nóng)村建設(shè)中擔負著大量村級集體公益事業(yè)建設(shè)的職責，但是村級集體經(jīng)濟薄弱，也沒有其他的經(jīng)費來源，使得村干部沒有足夠資金來興辦村級公益事業(yè)。

自主權(quán)空間受擠壓難以落實村民自治。農(nóng)村社會管理在村民自治中變成了“鄉(xiāng)政村治”的政治格局，“在‘鄉(xiāng)政村治’的格局下，國家將行政權(quán)收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立國家基層政權(quán)組織，代表國家行使對鄉(xiāng)村社會的行政管理權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的村建立基層群眾性自治組織—村委會，代表村民行使村民自治權(quán)對農(nóng)村基層社會事務(wù)進行管理。”①《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。”顯然，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在村建設(shè)發(fā)展的大方向上進行管理，而對屬于村自治范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)該放權(quán)讓村干部帶領(lǐng)村民自主決策和管理。然而，在現(xiàn)實的村民自治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍是沿用傳統(tǒng)的行政管理方式，將村民委員會等同于村級行政組織，簡單地下派指示和任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的不當干預(yù)，使得村委會的自主決策權(quán)被懸置，原本需要村干部民主決策的事情卻被忽略，而代之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)號施令，出現(xiàn)行政化傾向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)使得村干部在日常的管理工作中不是根據(jù)現(xiàn)實需要來自我管理、自我服務(wù)，而是聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一安排，這不僅嚴重擠壓了村干部對村級事務(wù)的自主管理權(quán)，而且也嚴重挫傷了村干部在村里工作的積極性，如此下去最終只會越來越偏離村民自治的軌道，難以讓村干部帶領(lǐng)村民真正地落實村民自治。

新農(nóng)村建設(shè)中村干部走出工作困境的對策

不斷優(yōu)化村干部任職能力培訓，提高領(lǐng)頭發(fā)展經(jīng)濟的本領(lǐng)。一方面，要健全完善村干部任職培訓制度。一是要健全培訓條例，對具體的培訓方式、培訓內(nèi)容、培訓時間及培訓的要求都要做出解釋說明。對培訓的多種方式做出規(guī)定，對培訓的內(nèi)容依據(jù)村干部需要做出適時調(diào)整，對村干部培訓時間每周、周月、每年做出規(guī)定，明確具體培訓要求，讓培訓主辦機構(gòu)和培訓主體都能很清楚的明確，讓培訓工作在實際操作中有制度依據(jù)。二是要完善培訓條例，依據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展情況出臺細則。地方政府要根據(jù)地方實際情況出臺培訓細則，將培訓學習的周期、培訓方法、跟蹤調(diào)查等規(guī)定要在細則中體現(xiàn)出來，在實際培訓操作中有可指導可操作的方法，讓村干部任職能力培訓在制度上有較完備的保障。

另一方面，要提高任職培訓的針對性和實效性。一是村干部任職能力培訓應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實際來開展，培訓內(nèi)容要貼近村干部實際需求，針對村干部在村經(jīng)濟建設(shè)中的能力欠缺問題來設(shè)置，把村干部急需和實用的理論作為培訓的重點，可在培訓前先統(tǒng)計村干部遇到的問題和困惑，再根據(jù)村里實際情況擬定培訓方案，提高培訓的針對性。二是培訓既要有寬度也要有深度，內(nèi)容既涵蓋村級事務(wù)管理的各方面又不乏開展村建設(shè)的專業(yè)深度，同時針對新老干部，也要區(qū)別培訓，讓他們各有所收獲和提高，還可在培訓中運用多種形式，如采用專家學者和村干部共同探討、去其他村實地考察、去外地經(jīng)濟發(fā)展好的村參觀學習等多種形式，提升培訓效果。

多方面更新村干部思想觀念，更好地引領(lǐng)鄉(xiāng)風文明建設(shè)。一要注重村干部培養(yǎng)選拔。村干部要注重培養(yǎng)選拔，及時培養(yǎng)一批年輕化、知識化、有能力的后備隊伍，經(jīng)過鍛煉可擔任村兩委干部。在村里發(fā)現(xiàn)人才，立足本村培養(yǎng)后繼人選，對于年齡在35歲以下且有覺悟的中青年，要重點培養(yǎng)，讓他們參與到本村的建設(shè)中來，推選為村組長，得到村民的信任后可選舉為村兩委干部，提升村干部的思想認識。此外，也可通過面向社會招聘有學識有能力的人才進入村委會擔任干部，如選拔的大學生村官進入農(nóng)村，可帶動村干部和村民學習先進知識，提升理論素養(yǎng)，共同建設(shè)鄉(xiāng)風文明。還可打破地域、身份、行業(yè)、職業(yè)界限，采取下派、外聘、回請等多種形式，選賢任能，注重從觀念新穎、思想覺悟高的人中選拔村干部，補充現(xiàn)有的村干部隊伍。

二要改善村干部工作環(huán)境。村干部所處的現(xiàn)實條件要引起足夠的重視，及時為他們的工作創(chuàng)造一個好的環(huán)境，至少是在現(xiàn)有的條件基礎(chǔ)上加以改善，幫助他們改變以前落后的思想觀念并提升到一個更高的水平，以對新農(nóng)村建設(shè)有整體的把握，在鄉(xiāng)風文明建設(shè)中能夠主動地帶領(lǐng)村民建設(shè)精神文明。要改善村干部的辦公環(huán)境，搭建學習平臺，給他們牽上網(wǎng)，配上電腦，通過網(wǎng)絡(luò)時時了解外部精神文明建設(shè)的形勢和發(fā)展趨勢，幫助村干部獲取外部信息，了解外部發(fā)展形勢，以彌補地域偏遠、信息不通、文化閉塞等農(nóng)村條件的不足，幫助他們提升思想觀念，發(fā)揮鄉(xiāng)風文明建設(shè)的引領(lǐng)作用。

多渠道發(fā)展村級集體經(jīng)濟，提供興辦公益事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。“不能簡單地把新農(nóng)村建設(shè)依附于財政的扶持和工業(yè)的反哺，必須把外界的支持和自身的發(fā)展結(jié)合起來，才能順利推進新農(nóng)村發(fā)展。”②因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展要多渠道、多方參與共同努力促進科學發(fā)展。

一方面，依靠政府扶持多方參與。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展要靠財政，政府要發(fā)揮扶持作用。政府要在“多予”上下功夫，進一步加大對農(nóng)業(yè)的投入，建立健全財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制，政府除了給予農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付的支持外，也要動員社會力量參與農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)中來，為社會資本進入農(nóng)村創(chuàng)造好的發(fā)展環(huán)境。在這方面要鼓勵社會資本進入農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鼓勵社會力量進入農(nóng)村發(fā)展社會事業(yè)，如鼓勵外出務(wù)工的青壯年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對由社會資本投資的新農(nóng)村建設(shè)項目給予鼓勵和補償。同時在信貸上給予支持，建立中長期融資和和政策性扶持制度，支持社會資本投向農(nóng)村集體經(jīng)濟建設(shè)。

另一方面，結(jié)合村情實際發(fā)揮優(yōu)勢。一是立足村里現(xiàn)實情況因地制宜科學發(fā)展。每個村自然條件都有差異，發(fā)展村集體經(jīng)濟需要與當?shù)乇容^優(yōu)勢結(jié)合起來，農(nóng)村各村在交通區(qū)位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源稟賦等各方面情況不一樣，因此，發(fā)展村級集體經(jīng)濟不能只是套用一個模式，而需要立足于當?shù)貙嶋H情況，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜養(yǎng)則養(yǎng)，選準突破口，依據(jù)自身實際情況充分發(fā)揮當?shù)乇容^優(yōu)勢，合理有效地利用當?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟資源，把資源稟賦轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進村集體經(jīng)濟的發(fā)展。二是發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，吸引青壯年回鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村。規(guī)模產(chǎn)業(yè)的一個較大優(yōu)勢就是能吸引大量勞動力，而農(nóng)村勞動力外流的現(xiàn)實造成新農(nóng)村建設(shè)人力資源不足，因此要依據(jù)農(nóng)村情況發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，吸收外出打工的青壯年回鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村，還可實現(xiàn)閑置土地資源的保值增值，如樹木資源較豐富的村，可以種養(yǎng)香菇為主，利用自然資源的優(yōu)勢，發(fā)展香菇特色產(chǎn)業(yè)，興建香菇農(nóng)貿(mào)市場，增加村級集體的收入來源，還可以利用集體的荒地資源，進行農(nóng)業(yè)集中連片開發(fā)，外出的年輕務(wù)工人員也可回到農(nóng)村掙得收入。

健全村干部權(quán)力行使保障體系，維護村干部的自主治理空間。一方面，細化《組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束條款。一是要進一步細化《組織法》，使之在實際管理中有操作性?，F(xiàn)有《組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責規(guī)定過于籠統(tǒng)原則化，首先要明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村自治中的職權(quán)范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村事務(wù)指導、支持和幫助的僅是村里無法做好且屬于大方向上的事情，屬于村級事務(wù)并且村干部帶領(lǐng)村民能處理好的事項是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)干涉的，并舉出實例，例如村發(fā)展整體規(guī)劃需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予指導、支持和幫助，而村選舉事務(wù)則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無正當理由無權(quán)干涉，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)提供明確的法律依據(jù)，以增強法律的可操作性。二是要在《組織法》中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治中的法律責任，在法律中補充有關(guān)不當干預(yù)的違法后果的條款，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法成本明文規(guī)定，在法律上做好行為規(guī)制的“籠子”，使得以前違法違規(guī)的行為在法治社會無處可藏，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治中的行為規(guī)范化、法制化，同時也可保障村干部的權(quán)力。

另一方面，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政干預(yù)。一是要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使村和鎮(zhèn)能積極互動。在村民自治制度下，政府對村的管理是必要的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要調(diào)整自身職能，就是改變以前單一的自上而下的行政管理方式，變?yōu)槁犎〈迕裥穆?，管理那些?yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管且只有政府才能管好的事情，服務(wù)于農(nóng)民和農(nóng)村生產(chǎn)生活，運用思想教育、經(jīng)濟管理和開展服務(wù)的方式指導、幫助村委會工作，在這一過程中，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導能夠依據(jù)民生需求做出積極的互動。二是糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位的行政干預(yù)行為，給予村干部自主發(fā)揮的空間。在屬于村干部自主管理、決策的事務(wù)放手讓村干部去做，變行政命令為指導服務(wù)，讓村干部在村事務(wù)的管理中能發(fā)揮自主性，不斷提高村干部和村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力，為村民自治創(chuàng)造一個好的外部環(huán)境，維護好村干部的自主治理空間。

（作者單位：中共通遼科爾沁區(qū)委黨校）

【注釋】

①董紅：“當代中國村民自治問題研究”，西北農(nóng)林科技大學碩士學位論文，2012年。

②李劍文：“農(nóng)村村級集體經(jīng)濟存在的問題及發(fā)展途徑探討”，《經(jīng)濟問題探索》，2011年第6期，第65頁。

責編 /韓露（實習）