【摘要】十八屆三中全會釋放出清晰的改革信號，標(biāo)志著中國進入了“五位一體”全面改革時期，全會提出的“國家治理體系和治理能力”的概念也充分說明了中國共產(chǎn)黨具有較強的學(xué)習(xí)能力和敏銳的危機意識。中國已成長為全球關(guān)鍵性大國，中央與地方關(guān)系更是中國政治結(jié)構(gòu)中極其重要的一環(huán)。正確處理好中央與地方關(guān)系，有助于在“四個全面”的總體布局下營造和諧的政治生態(tài)環(huán)境，更是中國共產(chǎn)黨調(diào)適治理方式、完善治理體系、提高治理水平的重要體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】國家治理　中央與地方關(guān)系　從嚴治黨

【中圖分類號】D251　　　 　　　【文獻標(biāo)識碼】A

中央與地方關(guān)系是經(jīng)濟社會發(fā)展的權(quán)力框架體系之一，在中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政環(huán)境下，科學(xué)地認識和總結(jié)中央與地方關(guān)系模式，依照十八屆三中全會精神，對央地關(guān)系進行科學(xué)審慎的完善優(yōu)化，這對進一步推動經(jīng)濟與政治體制改革大有裨益。從政治學(xué)理論視角出發(fā)，中央與地方關(guān)系不僅包括中央政府與省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，同時也應(yīng)包括政黨、企業(yè)、公民社會組織等多種形態(tài)的社會組織。為簡單起見，本文所論述的央地關(guān)系僅取狹義的定義，即中央政府與一般地方政府之間的關(guān)系。建國以來，這種關(guān)系始終處于動態(tài)演進過程之中。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央與地方關(guān)系的演進特點是收權(quán)與放權(quán)的往復(fù)循環(huán)；改革開放之后，以財稅體制改革和政府機構(gòu)改革為重點，中央與地方關(guān)系的調(diào)整取得了寶貴的成功經(jīng)驗，同時也顯現(xiàn)了諸多不足。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是中國共產(chǎn)黨結(jié)合我國特殊國情與實際現(xiàn)狀后對馬克思主義的新發(fā)展。在新的問題和新的任務(wù)面前，中國共產(chǎn)黨需要重新審視并思考中央與地方關(guān)系，這包括兩點：第一，如何從中央和地方整體和長遠的利益出發(fā)，合理調(diào)整和優(yōu)化中央與地方關(guān)系，是中國共產(chǎn)黨面臨的一個重大課題。第二，如何深入把握現(xiàn)代社會發(fā)展規(guī)律，建構(gòu)起中央與地方之間新的治理格局，建立一個高效的現(xiàn)代政府，這也是中國共產(chǎn)黨在實際治理過程中需要思考和破解的時代課題。

中央與地方關(guān)系的內(nèi)容實質(zhì)和戰(zhàn)略意義

中央與地方關(guān)系的內(nèi)容實質(zhì)。中央與地方間的關(guān)系主要是由三方面關(guān)系構(gòu)成，即權(quán)力關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系和行政關(guān)系，其核心是中央與地方間的行政關(guān)系，具體又分為中央與地方間的法律關(guān)系、制度關(guān)系、政策關(guān)系、人際關(guān)系和行政調(diào)控關(guān)系，以及中央與地方政府機構(gòu)和官員之間的聯(lián)結(jié)、互動、相互依存和相互影響。不僅如此，中央與地方關(guān)系還呈現(xiàn)出諸多特點：首先，中央與地方關(guān)系是多方位、多維度的。中央與地方關(guān)系不僅涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個層面，還包括歷史與現(xiàn)實的呼應(yīng)，國內(nèi)與國外的比較等諸多方面；第二，中央與地方關(guān)系是持續(xù)靈活的動態(tài)發(fā)展關(guān)系。中央與地方的關(guān)系的建構(gòu)與協(xié)調(diào)不是固定不變的，而是一種動態(tài)上的協(xié)調(diào)和平衡，受到歷史、地理、經(jīng)濟、文化、習(xí)俗等眾多因素的影響；第三，中央與地方關(guān)系是“統(tǒng)一性”與“多樣性”相結(jié)合的。中央與地方的關(guān)系是相輔相成、共同促進，即“統(tǒng)一性”和“多樣性”的有機結(jié)合。

在當(dāng)今社會關(guān)于中央與地方關(guān)系的實質(zhì)有多重理解和看法，主要包括：其一，中央與地方關(guān)系是一種利益關(guān)系，中央代表國家的整體利益和社會的普遍利益，地方代表國家的局部利益和地方的特殊利益，中央與地方關(guān)系的實質(zhì)就是國家利益和地方利益的博弈；其二，中央與地方之間是一種權(quán)力配置關(guān)系，核心問題就是集權(quán)和分權(quán)，中央與地方權(quán)力如何分配的關(guān)系；其三，中央與地方關(guān)系是權(quán)利義務(wù)的關(guān)系，主要是指中央與地方各自的行政主體在行使權(quán)力時依法享有的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。

全面把握中央與地方關(guān)系的戰(zhàn)略意義。中國的歷史遺產(chǎn)和文明傳統(tǒng)都要求中國擁有一個強有力的中央政府和活力四射的地方政府。中國共產(chǎn)黨在新中國成立以來的六十多年里對中央與地方關(guān)系不斷進行探索實踐，取得一定成就，但仍有諸多問題，例如“經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的不平衡”、“經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的不平衡”、“區(qū)域之間的政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡”等問題。這都反應(yīng)當(dāng)前中國發(fā)展所面臨的重大問題和深刻矛盾，這在不同程度上都與中央與地方關(guān)系緊密相聯(lián)。實踐證明，當(dāng)中央政府擁有較高權(quán)威，對地方政府擁有較高的領(lǐng)導(dǎo)能力時，政治秩序和治理成效是顯而易見的。中央政府居中協(xié)調(diào)，處于“總攬其成”的核心位置，地方政府各司其責(zé)，充分發(fā)揮積極性、能動性，結(jié)合中央精神自主靈活地探討本地的經(jīng)濟社會發(fā)展途徑。

因此，黨的十八屆三中全會指出應(yīng)當(dāng)“正確處理中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長遠關(guān)系，正確對待中央和地方之間利益格局調(diào)整。”協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，將傳統(tǒng)中央與地方關(guān)系進行超越和發(fā)展，讓國家與社會處于最佳狀態(tài)，這是中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義現(xiàn)代化內(nèi)涵的全新解讀和重大創(chuàng)新。當(dāng)前國際形勢進入到一個有利于中國和平發(fā)展的全新階段，中國作為最大的發(fā)展中國家需要抓住有利于自身發(fā)展的一切機遇，中國共產(chǎn)黨需要在此基礎(chǔ)上進一步理順中央與地方關(guān)系，這事關(guān)中國能否順利實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、構(gòu)建一個全民認同的國家治理體系。

正確處理中央地方關(guān)系應(yīng)遵循的規(guī)則

維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)。中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，相對于一般行政區(qū)域而言，中央與民族地區(qū)的關(guān)系更具特色，處理中央與民族地區(qū)關(guān)系必須始終服從國家的統(tǒng)一和民族團結(jié)這一最高價值。只有這樣才能達到降低社會的政治離心力，使各民族在社會主義條件下和統(tǒng)一的祖國大家庭內(nèi)繼續(xù)深化改革的目的。

第一，注重法治的作用。法治是中央與民族地區(qū)關(guān)系發(fā)展的有力保障，切實將中央與民族自治地方關(guān)系納入法治化軌道：一方面，民族自治地方的活動必須遵守國家《憲法》和法律，統(tǒng)一受中央領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，依法明確中央政府和民族自治地方政府職權(quán)的層級結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系，在充分尊重少數(shù)民族自治權(quán)利和利益的同時，民族區(qū)域自治地區(qū)也要自覺接受中央的監(jiān)督，維護以中央為代表的整體利益。

第二，加強政治溝通。中國共產(chǎn)黨必須將各族人民團結(jié)在建設(shè)社會主義旗幟之下，把中央與民族地區(qū)各種不同的構(gòu)成要素、互動關(guān)系結(jié)合成一個整體，通過制度、組織、價值體系等連接紐帶，建立一種政治溝通機制使其既能表達民族地區(qū)的利益訴求又能完成國家意志的傳輸。   

港澳特別行政區(qū)。中國共產(chǎn)黨正確處理中央與港澳特別行政區(qū)之間的關(guān)系必須尊重歷史和現(xiàn)實，尤其要尊重和遵守《憲法》和《基本法》。中央在最大限度保障特別行政區(qū)的自治權(quán)的同時，必須體現(xiàn)中央在國家主權(quán)和國家統(tǒng)一等重大問題上的絕對權(quán)威，香港澳門地區(qū)應(yīng)積極響應(yīng)和配合事關(guān)國家發(fā)展的各項政策，繼續(xù)擴大港澳的開放合作，為本地區(qū)贏得更多發(fā)展機遇和空間。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位不變。中國共產(chǎn)黨是中國特色主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，新中國成立60多年來中國共產(chǎn)黨在長期的實踐和探索中累積了相當(dāng)豐富的中央與地方關(guān)系處理的理論和實踐經(jīng)驗，并創(chuàng)造性的提出了正確處理中央與地方關(guān)系的一系列新思想、新觀點。歷史經(jīng)驗告訴我們只有緊密團結(jié)在中國共產(chǎn)黨的周圍，在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中國才能抵御外國列強的入侵，化解各種國內(nèi)政治經(jīng)濟危機，實現(xiàn)民族的獨立復(fù)興與富強。在當(dāng)前，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的多種形式，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要條件之一。因此，在國家治理現(xiàn)代化的視域下，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須要始終堅持，但領(lǐng)導(dǎo)方式需要不失時機地進行相應(yīng)性的改革，領(lǐng)導(dǎo)水平也要隨著時代的發(fā)展而不斷提升。

國家結(jié)構(gòu)不變。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，無疑在新時期為中國共產(chǎn)黨在積極正確處理中央與地方關(guān)系指明了道路。然而有人認為國家治理的概念來自西方，就簡單認為治理現(xiàn)代化就是西方化，需要照搬西方的國家治理模式。但事實并非如此：其一，我國的單一制國家結(jié)構(gòu)是在傳承我國歷史文化和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上漸進的結(jié)果，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下深刻認識和自覺把握中國特色社會主義道路的內(nèi)涵與實質(zhì)的前提下構(gòu)建的，這一體制除了能使黨帶領(lǐng)國家進行經(jīng)濟、政治和文化建設(shè)，還能在國家面臨危難和重大突發(fā)性公共事件時展現(xiàn)出強有力的動員能力、決策能力和執(zhí)行能力；其二，在全面深化改革中我國的政治改革不涉及基本政治框架的變動，是一種以政府治理或政府管理體制為重點內(nèi)容的改革，是中國共產(chǎn)黨深刻認識和自覺把握中國特色社會主義制度的本質(zhì)與優(yōu)勢而提出的①。

在國家治理視域下科學(xué)處理中央與地方關(guān)系

樹立中央與地方各級政府科學(xué)執(zhí)政理念。執(zhí)政理念是各級政府的執(zhí)政靈魂和價值取向，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政體制的關(guān)鍵。首先，樹立服務(wù)型執(zhí)政理念。樹立服務(wù)型的執(zhí)政理念就是確立政府“人民公仆”的地位，中央與地方各級政府要做到有擔(dān)當(dāng)，與此同時還應(yīng)積極與民眾互動，對于人民所提出來的意見和建議、訴求要及時回應(yīng)并采取相關(guān)行動；第二，樹立高效型執(zhí)政理念。中央與地方政府是否高效運作是判斷政府治理能力和效率的的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，中央和地方政府都應(yīng)將效率和效能，作為完善優(yōu)化執(zhí)政能力的重要抓手。充分依托優(yōu)越的社會主義制度，從制度機制上不斷提高；第三，樹立有限型政府理念。政府的職能往往取決于市場和社會的需求，在公共活動的領(lǐng)域內(nèi)政府提供公共產(chǎn)品，制定公共政策，但在具體的經(jīng)濟和社會事務(wù)中，政府不宜管的太細，只需提供良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和競爭規(guī)則、建立健全市場法規(guī)，達到維護經(jīng)濟秩序、調(diào)節(jié)社會分配的目的。