【摘要】能源和環(huán)境的雙重危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)增長放緩的嚴(yán)峻形勢使節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迫在眉捷。限于產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展仍處于初級階段和產(chǎn)業(yè)本身存在部分市場失靈等原因，以財稅政策為代表的政府經(jīng)濟(jì)手段的支持尤其必要。文章回顧了20世紀(jì)70年代以來與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)有關(guān)的財稅政策，結(jié)合產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況，探尋未來節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中財稅政策的作用方向，使其既有助于解決資源環(huán)境問題，又切實(shí)成為我國經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】財稅政策　節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)　回顧　展望

【中圖分類號】F812.0　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有40多年的歷史，但真正快速發(fā)展卻是在近10年。進(jìn)入21世紀(jì)，我國持續(xù)多年的低效率、高消耗的資源消費(fèi)模式的負(fù)外部效應(yīng)集中顯現(xiàn)，資源環(huán)境沖突日益加劇，“為節(jié)約能源資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)保障”的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)獲得重要的發(fā)展機(jī)遇。但是，由于產(chǎn)業(yè)本身具有的部分市場失靈的特征以及產(chǎn)業(yè)整體仍處于初級階段，以財稅政策為主要表現(xiàn)形式的政府的支持和引導(dǎo)尤其必要。

與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的財稅政策回顧

本文梳理了國務(wù)院、發(fā)展改革委員會和財政部歷年頒布的與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)有關(guān)的法規(guī)、政策和文件，整理出其中包含的財稅政策，試圖從中找出財稅政策應(yīng)用于我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的基本脈絡(luò)。

20世紀(jì)70年代。在第一次人類環(huán)境會議召開一年后，1973年8月，我國召開第一次環(huán)境保護(hù)會議，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)在我國就此發(fā)端。1979年9月13日，中華人民共和國第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》。該法第六章第三十一條明確提出企業(yè)將三廢（廢氣、廢水、廢渣）作為主要原料生產(chǎn)產(chǎn)品，所得可享受減稅、免稅，企業(yè)可將盈利所得治理污染和改善環(huán)境。這是我國在法律上明確提出通過稅收等手段支持企業(yè)進(jìn)行資源再利用。

20世紀(jì)80年代。以第一次環(huán)境保護(hù)會議中制定的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》為依據(jù)，1982年7月1日起施行的《征收排污費(fèi)暫行辦法》首次將對企事業(yè)單位征收的排污費(fèi)作為環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助資金，納入財政預(yù)算，按專項(xiàng)資金管理，該資金“可適當(dāng)用于補(bǔ)助環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)測儀器設(shè)備的購置”。從預(yù)算角度，對節(jié)能環(huán)保設(shè)備投入財政資金。

20世紀(jì)90年代。1992年開始實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)再生資源回收利用管理工作的通知》（國發(fā)（1991）73號），指出“國家對再生資源事業(yè)仍然實(shí)行優(yōu)惠政策”。優(yōu)惠政策主要是針對確實(shí)有納稅困難的再生資源回收、加工企業(yè)給予營業(yè)稅減免、三年內(nèi)所得稅適當(dāng)減征，再生資源回收、加工企業(yè)用回收的廢舊物資生產(chǎn)產(chǎn)品但存在納稅困難的，適當(dāng)減征產(chǎn)品稅和增值稅。

“十五”期間（2001年~2005年）。自2000年初開始，我國資源環(huán)境問題日益嚴(yán)重，為加強(qiáng)資源的有效綜合利用，國務(wù)院、發(fā)改委和財政部在多個文件中提出節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的財稅扶持政策。

在財政支出方面：對重大節(jié)能技術(shù)開發(fā)、示范和改造項(xiàng)目加大投資力度，給予資金補(bǔ)助或貸款貼息支持，運(yùn)用排污資金投入污染防治項(xiàng)目。政府節(jié)能管理、機(jī)構(gòu)節(jié)能改造等費(fèi)用納入同級財政預(yù)算。

稅收優(yōu)惠政策涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有：資源綜合利用、再生資源回收利用、海水淡化、節(jié)能環(huán)保型小排量汽車等節(jié)能產(chǎn)品。涉及的稅種有：增值稅、所得稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅。資源稅與環(huán)境稅方面：對以資源量為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源研究新的補(bǔ)償費(fèi)征收辦法，對資源稅改革進(jìn)行初步嘗試。

對城市污水處理費(fèi)和城市生活垃圾處理費(fèi)，前者優(yōu)先提高征收標(biāo)準(zhǔn)，后者則全面開征，作為環(huán)境稅改革的突破口，間接推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2003年，《中華人民共和國政府采購法》正式實(shí)施，節(jié)能產(chǎn)品被納入政府采購目錄，政府采購作為財稅政策重要工具之一在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中開始發(fā)揮作用。

“十一五”期間（2006年~2010年）。自2006年，隨著國際社會節(jié)能減排的呼聲日益高漲以及國內(nèi)資源環(huán)境矛盾沖突的加劇，我國支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財政與稅收政策明顯增多。財政支持形式更加多樣化，除政府采購?fù)?，財政補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和獎勵等多種形式在財政預(yù)算中得以體現(xiàn)。政府采購要優(yōu)先選擇可回收利用率高的汽車產(chǎn)品、優(yōu)先采購和強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品；財政補(bǔ)貼通過“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，對高效節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能汽車、高效電機(jī)、高效照明等節(jié)能環(huán)保設(shè)備和產(chǎn)品給予大量補(bǔ)貼；財政獎勵資金則主要用于合同能源管理及節(jié)能服務(wù)業(yè)；在財政基本建設(shè)投資中，對節(jié)能減排重點(diǎn)工程、節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目給予傾斜。

稅收政策更加豐富，優(yōu)惠范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。稅收的支持政策表現(xiàn)為正向激勵（鼓勵性稅收）和反向約束（懲罰性稅費(fèi)）。正向激勵主要體現(xiàn)在：企業(yè)所得稅的減免等，對節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目和節(jié)能環(huán)保專用設(shè)備分別給予企業(yè)所得稅減免和投資抵免；對企業(yè)收入來自于綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品，減計收入；對于企業(yè)購置并使用符合《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的高效節(jié)能設(shè)備，如高壓電動機(jī)、通風(fēng)機(jī)、空氣壓縮機(jī)等，投資額享受抵免所得稅優(yōu)惠，對節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)的合同能源管理則依據(jù)不同情況實(shí)行所得稅優(yōu)惠。增值稅優(yōu)惠主要是對節(jié)能減排設(shè)備投資給予進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，對廢舊物資、資源綜合利用產(chǎn)品和節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策。營業(yè)稅則主要是對節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)的合同能源管理依情況不同實(shí)行優(yōu)惠。消費(fèi)稅方面則是對低油耗節(jié)能環(huán)保型汽車、清潔能源汽車依據(jù)其排量不同，采取不同的消費(fèi)稅稅率，并進(jìn)一步擴(kuò)大其稅率差。此外，對節(jié)能環(huán)保型車船、節(jié)能省地環(huán)保型建筑、既有建筑節(jié)能改造、民用建筑節(jié)能項(xiàng)目、先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備進(jìn)口等均采取一定的稅收優(yōu)惠政策。

反向約束則主要是借助環(huán)境稅和資源稅促使企業(yè)使用節(jié)能環(huán)保技術(shù)、設(shè)備與產(chǎn)品，約束企業(yè)過度消耗資源、污染環(huán)境。“十一五”期間，研究開征環(huán)境稅，對不同種類能源礦產(chǎn)資源改進(jìn)計征方式，根據(jù)資源條件和市場變化情況，適當(dāng)提高有關(guān)資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)，提高資源稅稅率。

“十二五”期間（2011年~2015年）。“十一五”末期，《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》被正式提出，“十二五”期間，財稅政策范圍擴(kuò)大且進(jìn)一步細(xì)化和深化。

財政政策方面，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，建立穩(wěn)定的財政投入增長機(jī)制，中央財政設(shè)立節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，以補(bǔ)助、貼息、獎勵等方式支持重點(diǎn)工程，推行節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)的合同能源管理。強(qiáng)調(diào)政府加大綠色采購力度，提高采購比重，擴(kuò)大對環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購范圍，完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購制度，完善促進(jìn)節(jié)能環(huán)保服務(wù)的政府采購政策，尤其是發(fā)揮政府采購的導(dǎo)向作用，擴(kuò)大對節(jié)能與新能源汽車的采購規(guī)模。

稅收政策方面，除企業(yè)所得稅、增值稅、進(jìn)口關(guān)稅等稅種，對于節(jié)能環(huán)保新能源汽車在車輛購置稅、車船稅方面也會采取稅收優(yōu)惠政策。除回收利用資源、節(jié)能節(jié)水等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、設(shè)備及技術(shù)以外，合同能源管理、節(jié)能環(huán)保服務(wù)也享受稅收優(yōu)惠。消費(fèi)稅作用范圍更廣，標(biāo)準(zhǔn)車用烯油企業(yè)也可享受消費(fèi)稅優(yōu)惠，完善化石能源消費(fèi)稅，將雙高產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍。環(huán)境稅改革的時間表已漸明晰，正在走立法程序，最低稅率不低于排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；資源稅改革進(jìn)一步推進(jìn)，對原油、天然氣、煤炭等資源性產(chǎn)品由從量計征改為從價計征，并提高資源稅稅負(fù)。

我國支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策數(shù)量在“十一五”和“十二五”期間猛增，財稅政策借助各政策工具對產(chǎn)業(yè)內(nèi)的節(jié)能、環(huán)保、資源回收利用等領(lǐng)域先后發(fā)揮作用，尤其是政府采購近年作用更加明顯。“十二五”期間，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)保持15%~20%增速，由于產(chǎn)業(yè)鏈長，通過前向、后向等產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)正逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)增長放緩趨勢下的新增長點(diǎn)。

我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策展望

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于典型的政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，雖然近年獲得快速發(fā)展，但總體仍處于初級階段，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展不平衡，國內(nèi)市場仍不成熟，供求不穩(wěn)，國際市場的競爭力也相對較弱，財稅政策仍需在一定時期內(nèi)發(fā)揮其驅(qū)動作用。

從前述國務(wù)院、國家發(fā)展改革委和財政部歷年頒布的與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的財稅政策可見，財稅政策的作用力度不斷加大、作用范圍愈加廣泛。如何使財稅政策在“十三五”，甚至是更長的時期內(nèi)充分發(fā)揮其驅(qū)動作用，是值得認(rèn)真思考的問題，未來與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)有關(guān)的財稅政策可從以下幾個角度加以完善。

第一，財稅政策應(yīng)具有戰(zhàn)略性。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于初級階段，產(chǎn)業(yè)本身具有部分市場失靈的特性，尤其是節(jié)能環(huán)保技術(shù)、節(jié)能環(huán)保服務(wù)等領(lǐng)域的外部性和公共性特征明顯，政府利用經(jīng)濟(jì)手段從戰(zhàn)略高度對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和扶持尤其必要。這就需要對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)不同發(fā)展水平的細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行財稅政策設(shè)計。

從前述可見，我國與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的財稅政策在“十二五”期間密集出臺，數(shù)量眾多，許多政策不細(xì)致，短期性明顯，導(dǎo)致政策效果不佳，造成財政資金的浪費(fèi)和財政收入的流失。

第二，財稅政策應(yīng)把握好彈性。如果將政策彈性理解為產(chǎn)業(yè)發(fā)展對政策變化的敏感度。政策彈性大的領(lǐng)域，財稅政策應(yīng)更多發(fā)揮作用，政策彈性小的領(lǐng)域，財稅政策應(yīng)適時退出，使市場機(jī)制發(fā)揮作用。

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)既存在市場機(jī)制可充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域（如節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保設(shè)備等），也存在市場部分失靈的領(lǐng)域（如節(jié)能技術(shù)、節(jié)能服務(wù)等）。由于產(chǎn)業(yè)跨多領(lǐng)域、滲透性強(qiáng)，細(xì)分產(chǎn)業(yè)眾多，前述兩大類領(lǐng)域均存在發(fā)展水平參差不齊的狀況。