改革開放30多年來，中國已經(jīng)成為世界上減貧速度最快的國家之一。中國的減貧奇跡主要歸功于農(nóng)村貧困狀況的改善，根據(jù)中國國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1978-2007年，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率由30.7%下降到1.6%，累計實現(xiàn)兩億多農(nóng)村人口脫貧?？梢哉f，改革開放后中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展極大地改善了農(nóng)村貧困人口的生活狀況，與此同時，中國政府實施的一系列農(nóng)村扶貧措施使得中國農(nóng)村絕對貧困問題得到了相當(dāng)程度的緩解。這其中農(nóng)村最低生活保障制度在農(nóng)村反貧困領(lǐng)域扮演著越來越重要的角色。

農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱“農(nóng)村低保制度”）是對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國家和地方給予差額補(bǔ)助的社會救助制度。1996年民政部下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》標(biāo)志著我國農(nóng)村低保工作的正式展開，2005年進(jìn)入加速發(fā)展階段，2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，當(dāng)年年底全國31個?。▍^(qū)）市都建立了農(nóng)村低保制度。2009年民政部部長李學(xué)舉在全國民政工作會議上宣布2010年要將農(nóng)村符合條件的困難群眾全部納入低保范圍之內(nèi)，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

農(nóng)村低保制度的建立不僅加快了農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，還從根本上改善了農(nóng)村貧困人口的生活狀況，并為維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時，農(nóng)村低保制度的建立和完善也對我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣哂兄卮蟮默F(xiàn)實意義。經(jīng)過八年的發(fā)展，農(nóng)村低保制度取得了較為顯著的成績：財政投入不斷加大、低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、受保范圍不斷擴(kuò)大、程序不斷規(guī)范科學(xué)、制度日益完善、效率不斷提高等等。

我國農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下的三大主因

盡管貧困人口數(shù)量有了明顯的下降，但是，根據(jù)對民政部農(nóng)村低保人口數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計局農(nóng)村人口數(shù)據(jù)的測算，2007年農(nóng)村貧困發(fā)生率（農(nóng)村貧困發(fā)生率=農(nóng)村低保人口/農(nóng)村總?cè)丝冢?.99%，而2013年卻上升到了8.56%（參見表1）。農(nóng)村貧困發(fā)生率近幾年來不降反升，要實現(xiàn)2020年根除貧困的目標(biāo)，時間緊任務(wù)重，相關(guān)問題的研究應(yīng)引起高度關(guān)注。

基于對民政部和國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)的測算，我們認(rèn)為農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下主要有以下三個方面的原因：

原因一：低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高以及“應(yīng)保盡保”政策的落實

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，各地方政府會根據(jù)當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r格的變化和人民生活水平的提高適時調(diào)整。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高，低保標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高，具體如表2所示：

從表2中可以看出，2013年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)和人均純收入分別是2007年的2.9倍和2.1倍。不難發(fā)現(xiàn)，低保標(biāo)準(zhǔn)增長率超過了人均純收入增長率，較快的低保標(biāo)準(zhǔn)增長速度使得每年有更多的人口被劃入低保范圍之內(nèi)。如果我們以2007年的低保標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，即使是在考慮了物價上漲因素的情況下，2013年的貧困發(fā)生率也會顯著下降。可見低保標(biāo)準(zhǔn)的提高雖給農(nóng)村貧困居民帶來了更多的福利，卻也使得貧困發(fā)生率有所上升。

按照世界銀行2005年劃定的貧困標(biāo)準(zhǔn)（平均1.25美元每人每天），我國農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)介于1美元和1.25美元之間，但這是根據(jù)官方匯率得出的。在衡量貧困標(biāo)準(zhǔn)特別是在用世界范圍的標(biāo)準(zhǔn)時，官方匯率并不適用，取而代之的應(yīng)是購買力平價。雖然我們不能準(zhǔn)確地測算出用購買力平價換算后我國農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)，但有一點可以確定，即我國農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)高于世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)。原因很簡單，近年來我國政府公布的農(nóng)村貧困人口數(shù)大于同期世界銀行估計的數(shù)據(jù)，而世界銀行采用的就是1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)。

隨著大規(guī)模的農(nóng)村低保制度建設(shè)自本世紀(jì)初在全國范圍內(nèi)展開，特別是2007年以來低保制度的完善、“應(yīng)保盡保”的要求逐步落實，使得享受低保的農(nóng)村人口數(shù)量不斷增加。近年來，我國農(nóng)村低保人口絕對數(shù)的逐年增多雖與低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高有關(guān)，但也與低保制度的健全、“應(yīng)保盡保”的落實密切相關(guān)。過去城鎮(zhèn)低保人口的變遷與此類似。城鎮(zhèn)最低生活保障制度在2002年7月實現(xiàn)了全國覆蓋，當(dāng)年救助的城鎮(zhèn)貧困人口為2064.7萬人，到2009年救助人口高達(dá)2345.6萬人。雖然城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，但截至2013年城鎮(zhèn)低保群體已下降為2064.2萬人。