另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)需處理好開發(fā)與改造的關(guān)系。首先，要重視對自然生態(tài)以及面貌的保護(hù)。⑦以上海新天地的開發(fā)和改造為例，建設(shè)團(tuán)隊結(jié)合未來經(jīng)營場所的需要和相應(yīng)的功能，對新天地的舊住宅進(jìn)行有條理的改動，突出了石門庫建筑，具有悠久歷史的石門庫弄堂不僅重見天日，而且通過對其修舊的改造和開發(fā)注重歷史感，使用原有的磚和瓦進(jìn)行建設(shè)和修復(fù)，保留了建筑原有的特色。對于總規(guī)劃的設(shè)計需要建立在對實地的認(rèn)真考察基礎(chǔ)之上。對于城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中要涉及到的自然景觀以及歷史等要做重點標(biāo)注，注意對其的利用以及保護(hù)。其次，要結(jié)合現(xiàn)代的高科技手段對城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)和改造的時候提供技術(shù)幫助，組織專業(yè)的工作人員進(jìn)行設(shè)計和研究，盡可能的在保護(hù)的基礎(chǔ)之上賦予其現(xiàn)代設(shè)施的功能。最后，城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程當(dāng)中對于改造要更新理念，要在改造的同時注意與地區(qū)的文化背景和建筑風(fēng)格相一致，應(yīng)該注重與周圍環(huán)境的和諧，出現(xiàn)過度的沖撞和反差就會導(dǎo)致景觀的不和諧以及建筑風(fēng)格的不一致。

基于上海模式城鎮(zhèn)化建設(shè)的策略建議

對于上海模式的總結(jié)和探究，結(jié)合我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中存在的一些不足之處有以下幾個策略建議，以供我國城鎮(zhèn)化建設(shè)參考。

一是城鎮(zhèn)化建設(shè)要注重規(guī)劃的龍頭地位。城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中規(guī)劃具有重要的先導(dǎo)作用以及戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。從1978年至今，上海先后一共編制了兩個城市總體規(guī)劃，為上海的城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展確立了一個長遠(yuǎn)的框架和藍(lán)圖。一個好的規(guī)劃能夠給地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一個較為全面的前瞻優(yōu)勢，將建設(shè)發(fā)展的大局設(shè)計的更加科學(xué)有效，也有利于及時地調(diào)整和修改。應(yīng)該對該地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行未來二三十年的發(fā)展預(yù)測，對未來的方向和趨勢進(jìn)行科學(xué)探索。總體規(guī)劃要符合城市未來的發(fā)展定位，要與城市本身的優(yōu)勢和基礎(chǔ)、歷史和現(xiàn)狀結(jié)合起來綜合考慮，而且必須和國家對該地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的期望所一致，符合國家發(fā)展的要求，聯(lián)系國家城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的大局勢進(jìn)行規(guī)劃和定位，對城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)進(jìn)行全面的考量。各地區(qū)應(yīng)該對自身的結(jié)構(gòu)布局清晰，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。如果考慮不周全，就會導(dǎo)致顛覆性錯誤的出現(xiàn)，所以充分地利用公眾的力量，汲取社會的意見和建議，匯聚民智。讓民眾對于周邊的城鎮(zhèn)化建設(shè)擁有更多的發(fā)言權(quán)，最終將促進(jìn)規(guī)劃的內(nèi)容更貼近民眾、貼近現(xiàn)實。

二是城鎮(zhèn)化建設(shè)要在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的同時，努力加強(qiáng)商業(yè)化。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點內(nèi)容，而這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量資金的投入，這些大量的花費(fèi)無疑是建設(shè)當(dāng)中的難題之一。⑧如果只靠政府的投資作為唯一的資金來源，那么城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)肯定不會達(dá)到滿意的效果。向當(dāng)?shù)氐木用竦日魇针s費(fèi)不但無法從根本上解決問題，還會引來更大的問題。如果有當(dāng)?shù)卣雒嫦蜚y行貸款，則會讓政府本身擔(dān)負(fù)大量的債務(wù)。解決這一問題的最好辦法是應(yīng)該讓企業(yè)來進(jìn)行投資，即將投資的主體由政府轉(zhuǎn)為企業(yè)，使投資的性質(zhì)由行政性轉(zhuǎn)為商業(yè)性。城鎮(zhèn)化建設(shè)的各類基礎(chǔ)設(shè)施全部由企業(yè)來進(jìn)行籌資建設(shè)。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建成之后，可由企業(yè)外租、出售或者通過自身經(jīng)營來獲取投資的收益。這樣一來，城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程當(dāng)中不僅有了充足的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源，而且還能夠在很大程度上帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣投資主體的范圍就大大擴(kuò)展了，上到國家、集體，下到企業(yè)或者個人都可以進(jìn)行投資。實行商業(yè)化的投資，城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資者就可以享受城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后的收益。將市場機(jī)制巧妙地引入到我國城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中來，讓多元化投資來帶動投資體制的發(fā)展和創(chuàng)新，帶領(lǐng)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步入到良性循環(huán)的發(fā)展軌道當(dāng)中。

三是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)在土地的應(yīng)用方面注重多元化。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)通常都是以單一的行政性征用土地的資源配置方式為主，如果土地的應(yīng)用采取多元化方式，將土地的利用從粗放向集約進(jìn)行轉(zhuǎn)變的話，不僅能夠大幅度地降低城鎮(zhèn)化建設(shè)的門檻，而且能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)人口的集中，有利于對農(nóng)村土地權(quán)益的維護(hù)。一方面可提供集約利用土地的方式，來對異地開發(fā)非耕地資源進(jìn)行鼓勵和支持，對老舊的城區(qū)進(jìn)行改造和開發(fā)，對小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地進(jìn)行盤查和統(tǒng)計，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^提升分散用地的成本，同時采用較為優(yōu)惠的信貸政策以及稅收政策來吸引更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到城鎮(zhèn)化建設(shè)的工業(yè)區(qū)當(dāng)中。⑨另一方面，土地供給方式力求多樣化。目前，上海在土地方面按照存量補(bǔ)地價的方式，支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人或其聯(lián)合體，依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)，而且堅持對土地有償使用以及科學(xué)規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格的控制，而且繼續(xù)延續(xù)使用城中村改造以及舊區(qū)改造土地政策，對于城市更新中存量補(bǔ)地價的土地出讓收入，在計提后返還區(qū)縣專項用于城市更新工作。同時，對于進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村居民，應(yīng)該保留他們的土地承包權(quán)利，并且鼓勵他們將其土地使用權(quán)利進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，將他們農(nóng)村住房的面積按照一定的轉(zhuǎn)化比例進(jìn)行轉(zhuǎn)換。建設(shè)城鎮(zhèn)商品房或者合并一些自然村，將分散的居民進(jìn)行集中規(guī)劃，退宅還田，這一舉措可以以縣為單位或者以鎮(zhèn)為單位進(jìn)行，且小范圍的實施更便于控制和推行。

（作者單位：銅川市公安局印臺分局，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

【注釋】

①“中國省級行政區(qū)城鎮(zhèn)化率排名：上海88.02%排第一”，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2014年4月21日。

②“新型城鎮(zhèn)化引擎點燃綜合試點方案62城鎮(zhèn)試點”，《上海證券報》，2015年2月9日。

③“中國全面深化農(nóng)村改革的四大底線詳解”，人民網(wǎng)，2014年1月22日。

④“上海援助澤普小城鎮(zhèn)化建設(shè)”，天山網(wǎng)，2012年7月26日。

⑤“上海啟動‘綜合管廊’建設(shè)，推進(jìn)‘十三五’新型城鎮(zhèn)化”，東廣新聞臺，2015年12月3日。

⑥“國開行500億元支持上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)”，21CN財經(jīng)綜合，2009年12月16日。

⑦“上海：83項城鎮(zhèn)化建設(shè)工程投資逾千億元”，中國搜索智慧城市，2015年3月24日。

⑧“2015智慧城市暨中國新型城鎮(zhèn)化高峰論壇在京舉辦”，網(wǎng)易房產(chǎn)，2015年12月2日。

⑨“中國加快推進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以擴(kuò)大內(nèi)需提振經(jīng)濟(jì)”，國際在線，2015年10月12日。

責(zé)編 /張曉