農(nóng)村土地制度改革必須城鄉(xiāng)互動(dòng)

就征地制度改革來(lái)說(shuō)，只有嚴(yán)格限定公益性征地范圍，作為非公益性用地來(lái)源的農(nóng)地才能夠入市，二者必然形成一個(gè)互為消長(zhǎng)的過(guò)程；而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，不僅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整：憲法第10條規(guī)定的城市土地單一公有制必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有與集體所有兩種公有制并存。所以，如果要推進(jìn)征地制度改革，就必須聯(lián)系城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建來(lái)調(diào)整城市土地公有制的結(jié)構(gòu)。在今年全國(guó)兩會(huì)上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在接受記者采訪時(shí)也指出，集體建設(shè)用地入市要求憲法對(duì)有關(guān)城市土地國(guó)有制的規(guī)定必須作相應(yīng)修改。

隨著許多城市居民住宅的國(guó)有宅基地使用到期，到底是有償還是無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題已經(jīng)逐步提上議事日程，城市土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)和屬性也面臨著必要的調(diào)整或重新界定。由此看來(lái)，農(nóng)村土地制度改革必須和城市土地制度改革互動(dòng)推進(jìn)。

和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及扶貧攻堅(jiān)聯(lián)系起來(lái)

當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化尚未完成，第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還依賴于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充足的勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值雖然占GDP的10%不到，但農(nóng)村還滯留著43.9%的常住人口和60.1%的戶籍人口，2.7億農(nóng)民工雖然進(jìn)城務(wù)工但沒(méi)有落戶，這種“半城市化”一方面使得農(nóng)村戶均土地遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的水平，從而制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；另一方面，由此產(chǎn)生的3500萬(wàn)流動(dòng)兒童、6000萬(wàn)留守兒童、5000萬(wàn)留守婦女和5000萬(wàn)留守老人以及5500萬(wàn)貧困人口，成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。所有這一切，都和我國(guó)土地制度改革相對(duì)滯后密切相關(guān)。

只有深化土地制度改革，讓農(nóng)村集體土地(包括農(nóng)地和建設(shè)用地特別是宅基地)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，與城市國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，才能讓農(nóng)村集體土地的價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正分享到工業(yè)化城市化所帶來(lái)的土地增值。進(jìn)而，一方面使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民獲得一定的安家費(fèi)用；另一方面，打破地方政府對(duì)城市建設(shè)用地供給的獨(dú)家壟斷，通過(guò)降低地價(jià)大幅度降低房?jī)r(jià)，從而降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻。不僅如此，隨著農(nóng)村人口的逐步減少，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能保證農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)，從而使務(wù)農(nóng)家庭的收入大幅度提高，最終減少農(nóng)村的貧困人口，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

深化土地制度改革不會(huì)突破“三條底線”

2014年12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議指出，土地制度改革要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。這和習(xí)總書記小崗村座談會(huì)講話中強(qiáng)調(diào)的“三個(gè)不能”原則，其實(shí)是一致的。允許農(nóng)村集體土地即使是耕地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進(jìn)入市場(chǎng)，并沒(méi)有改變土地公有制性質(zhì)；允許前述經(jīng)過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市，并不會(huì)突破耕地紅線；允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織之外抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，也并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。關(guān)鍵問(wèn)題是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，包括抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，到底是保護(hù)還是傷害農(nóng)民利益，要由農(nóng)民說(shuō)了算，如同習(xí)總書記在小崗村座談會(huì)上所說(shuō)：“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。”

綜上所述，目前的土地制度改革，根本不存在突破“三條底線”的問(wèn)題，而是距離《決定》和《意見(jiàn)》的要求還有一定差距，我們應(yīng)該響應(yīng)習(xí)近平總書記的號(hào)召，“加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度”。