重要借鑒意義：新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在何處

瓊海市的創(chuàng)新探索啟示我們，新型城鎮(zhèn)化的道路是多樣的，沒有統(tǒng)一固定的模式，關健要做好“新型”這篇大文章。從全國的情況看，成都比較早的提出了要建設世界現(xiàn)代田園城市，并實施了多年，要通過城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)，真正體現(xiàn)“自然之美、社會公正、城鄉(xiāng)一體”，使成都成為一座新型城市。南陽用綠色打底，規(guī)劃建設現(xiàn)代化山水田園城市。大山、大水、大空間，是南陽的寶貴財富、獨特優(yōu)勢、最具個性的競爭力，堅持以產立城、以水興城、以綠靚城、以文塑城，努力建設生產空間集聚高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的現(xiàn)代化山水田園城市。秦漢新城以“城市組團+綠色廊道+優(yōu)美小鎮(zhèn)”為整體發(fā)展模式，按照區(qū)域統(tǒng)籌、梯度推進、彈性發(fā)展的原則，精心描繪“城在田中、園在城中、城田相融”的田園城市畫卷，無論城市居民還是當?shù)厝罕姸寄軗碛?ldquo;舉頭望星空，推窗見花海”的田園生活，讓文化與田園融會貫通，田園與產業(yè)交相輝映，產業(yè)與民生相得益彰。鄭州以建設現(xiàn)代田園城市為目標，圍繞都市生態(tài)農業(yè)這個主線，突出新型城鎮(zhèn)化建設這一中心，深化農業(yè)投融資體制、農村產權制度、農民職業(yè)化改革。太倉也提出了建設現(xiàn)代田園城市的目標，要打造城鄉(xiāng)一體、產城融合、城在園中、園在城中的生態(tài)宜居城市。通過努力，太倉的環(huán)境指數(shù)常年保持在96%，先后榮獲國家衛(wèi)生城市、園林城市、中國優(yōu)秀綠林城市、生態(tài)中國長壽之鄉(xiāng)和中國人居環(huán)境獎等稱號。

從以上情況看，很多地方都提出了建設現(xiàn)代田園城市的目標，基本做法都突出了綠色、自然、環(huán)保、城鄉(xiāng)一體等特點，同時又結合了各自的優(yōu)勢。表明新型城鎮(zhèn)化有共通的東西，也有個性化的一面，新型城鎮(zhèn)化之路是多種多樣的。有一個問題要特別強調，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，聯(lián)合國人居組織1996年發(fā)布的《伊斯坦布爾宣言》強調指出：我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。這意味著城市化不但要看城市發(fā)展的速度，還要看城市發(fā)展的質量，要以這些人的生活水平、生活質量來衡量城市化。因此要堅定不移地堅持以人為本的城鎮(zhèn)化理念，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展等為基本要求，使大中小城市、小城鎮(zhèn)和廣闊的農村協(xié)調發(fā)展、互促共進。在此基礎上，走出一條順應發(fā)展大勢，尊重城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)各自特點，發(fā)揮各自優(yōu)勢的新型城鎮(zhèn)化道路，讓新型城鎮(zhèn)化成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展轉型升級、行穩(wěn)致遠的強大新動力。“打造現(xiàn)代田園城市，構建美麗幸福瓊海”，就是這種理念和思路的充分體現(xiàn)。

瓊海市不走讓農民“棄農進城”的路子，實施就地城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，在由分散走向集中的城鎮(zhèn)化時期，是一種逆向思維。在這種創(chuàng)造性的科學逆向思維里，有對城鎮(zhèn)化規(guī)律的把握，有對老百姓需求的充分了解，有對城鄉(xiāng)差距的深切體悟，有對“科學發(fā)展、綠色崛起”的透徹理解，有對“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的切實踐行。因此，以城鄉(xiāng)融合為理念，以“三不一就”為原則，以四根立柱為支撐的就地城鎮(zhèn)化、就地現(xiàn)代化之路，是一條具有國際視野的現(xiàn)代田園城市的新型城鎮(zhèn)化之路，很好的處理了一系列重要關系，如城市與小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的關系，政府、市場與社會的關系，變與不變的關系，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系，中國與世界的關系。

新型城鎮(zhèn)化建設究竟“新”在何處？瓊海建設現(xiàn)代田園城市中創(chuàng)造的就地城鎮(zhèn)化模式，顛覆了我們對城鎮(zhèn)化的許多固有理解，例如，怎樣統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率？這里相當部分的農民吃、住在農村，既從事農業(yè)，但更多的時間也在兼職旅游、電商等，居住地沒變，但住在田園式的景區(qū)里；戶籍沒變，但身份多樣化了，職業(yè)和收入多樣化了，他們算是農民，還是應當歸結為城鎮(zhèn)人口？還有，從分散走向集中的城鎮(zhèn)化，到從集中走向分散的效區(qū)化、逆城鎮(zhèn)化，是城市化的基本規(guī)律，需要經(jīng)過較長的時間才能完成，而城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化，極速的壓縮了這一過程，跨越了城鎮(zhèn)化的幾個階段，而且這種就地城鎮(zhèn)化遠不是效區(qū)化，而是全域式的現(xiàn)代田園城市，對此，我們如何理解城市化的一般規(guī)律，如何在尊重規(guī)律的同時，創(chuàng)造自己獨特的城鎮(zhèn)化道路？當然，瓊海的做法還有很大的探索空間，需要進一步借鑒和完善，海南是一座國際旅游島，還有得天獨厚的青山綠水和碧海藍天優(yōu)勢，瓊海大手筆、寬視域、結合自身特點打造國際性現(xiàn)代田園城市的探索，為我國的新型城鎮(zhèn)化建設提供了許多寶貴的經(jīng)驗和啟示。

進一步的思考：未來中國的新型城鎮(zhèn)化之路

過去一個時期，我國的城市化具有速度快、規(guī)模大和政府主導等特點。2011年，中國城鎮(zhèn)常住人口占總人口比重達到51.27%，首次超過50%，實現(xiàn)歷史性突破，中國開始進入到以城市型社會為主體的城市時代。城市化對社會的影響是巨大的，尤其是中國大規(guī)模的城市化，這條路如果走不好，將會留下巨大隱患。2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲獎者斯蒂格利茨指出：有兩個關鍵因素影響21世紀人類社會發(fā)展進程：一是中國的城市化，二是美國的高科技發(fā)展；斯蒂格利茨還認為城市化是新世紀對中國的第一大挑戰(zhàn)。為此有必要對城市化、城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化概念的演進作一個簡單的梳理，以便知曉其來龍去脈，更加準確地把握中國城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向。

城市化是指人口和產業(yè)活動在空間上集聚、鄉(xiāng)村地區(qū)轉變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程。城市化有三大標志：勞動力從第一產業(yè)向第二、三產業(yè)轉移，城市人口在總人口中比重上升，城市用地規(guī)模擴大。社會學意義上的城市化還包括居民生活方式由農村向城市的轉變。城市化有集中型的城市化和分散型的城市化；有都市化、郊區(qū)城市化、逆城市化、再城市化；有來自城市經(jīng)濟帶動的自上而下的城市化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟推動的自下而上的城市化。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異和治理方式的不同，上述城市化情況在我國均有表現(xiàn)，有的地區(qū)甚至幾種情況兼而有之。中國城市化在彰顯、推動中國發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了若干值得注意和需要解決的問題。例如，城市人口數(shù)量迅速擴張造成的住房緊張、交通擁堵、就業(yè)困難與社會治安壓力；城市攤大餅式膨脹帶來的用水、交通、管理問題；一些城市發(fā)展特別是許多小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏規(guī)劃、隨意性、低要求等造成的聚集能力低、聚集效益差、擴散能力弱、資源利用率低等問題；城市沒有個性，千篇一律，千城一貌，千樓一面；城市發(fā)展遠離人本思想，見物不見人、貪大求洋、唯GDP的問題；東中西部地區(qū)城市化進程失衡；城鄉(xiāng)之間的互補性差，不少城市越來越失去輻射鄉(xiāng)村、帶動鄉(xiāng)村的功能，城鄉(xiāng)差距拉大，農村的“三留人員”和鄉(xiāng)村的衰落凋蔽問題；等等，所有這些與城市化的初衷正在漸行漸遠。

面對城市化過程中出現(xiàn)的一系列問題，中國應走什么樣的城市化道路，理論界提出了一系列的思路和主張，如大城市發(fā)展重點論、中等城市發(fā)展重點論、小城鎮(zhèn)發(fā)展重點論、大中小城市發(fā)展并舉論、大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展功能互補論、大中小城市由緊而松的梯度發(fā)展論、大小城市兩頭重點發(fā)展論、因地制宜論、就地轉移論、逆向發(fā)展論（即經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越要發(fā)展小城市，反之則要發(fā)展大城市，認為我國西部應發(fā)展特大城市）等等。不管什么樣的主張，“城市應該讓生活更美好”，同時城鄉(xiāng)關系的發(fā)展應該逐步從城鄉(xiāng)分離、 城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)差別走向城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。為此，必須解決好城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村共同發(fā)展的問題，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。1978年全國第三次城市工作會議把“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”確立為國家的城市建設方針。1980年全國城市規(guī)劃會議提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針，并經(jīng)國務院批準實施，1989年這一方針被寫入《城市規(guī)劃法》，提出要“嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”。直到2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》代替《城市規(guī)劃法》而廢止。2001年國家頒布的“十五”計劃綱要提出要走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”，第一次把城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略，從而在概念的使用上也實現(xiàn)了從城市化到城鎮(zhèn)化的重大轉變。筆者認為，提出并確認城鎮(zhèn)化概念，最大貢獻在于將全國六百多個城市和近兩萬個小城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起，使我們對城和鎮(zhèn)有了一個全新的整體性、全局性思維，同時把這種思維進一步延伸到了農村。2002年黨的十六大報告進一步強調指出，要“全面繁榮農村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程”。“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”“消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。”從此，城鎮(zhèn)化的概念在中國廣泛流行開來。

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化關系十分密切，工業(yè)化為城鎮(zhèn)化提供支撐，城鎮(zhèn)化為工業(yè)化提供平臺，城鎮(zhèn)化應與工業(yè)化、經(jīng)濟發(fā)展同步。中國的情況是城鎮(zhèn)化嚴重落后于工業(yè)化。黨的“十六大”提出要以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。走新型工業(yè)化道路，是中國進入21世紀后發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的新要求，是創(chuàng)新發(fā)展模式的新設計。與此相對應，創(chuàng)新城市發(fā)展理念，尋找新的城鎮(zhèn)化道路就變得十分迫切。2014年3月16日，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，指出該《規(guī)劃》是今后一個時期指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃。要努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對于全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。2016年2月2日，國務院印發(fā)《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，指出發(fā)展新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，提出了需要積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋、組織實施農民工職業(yè)技能提升計劃等一系列重大舉措。至此，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)完全成為了國家的一項必不可少的重大戰(zhàn)略，成為了中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。

從城市化到城鎮(zhèn)化，再到新型城鎮(zhèn)化概念的提出，走過了一段不平常的路，它是中國的發(fā)展進步催生出來的，是中國發(fā)展過程中產生的問題倒逼出來的，是城市發(fā)展的規(guī)律使然，它是一條希望之路、光明之路。瓊海走的這條以現(xiàn)代田園城市為最鮮明特征的新型城鎮(zhèn)化道路，是立足于瓊海自身實際這一基礎上走出來的，是在實踐的發(fā)展變化中走出來的，是在解決人民群眾的迫切需要和過去城市化建設中產生的種種問題的過程中走出來的。我們能夠感覺到，未來中國的新型城鎮(zhèn)化之路，也一定是因地制宜的創(chuàng)新之路，以人為本的幸福之路。

（本文作者為中共中央黨校社會學教研室主任、教授）