瓊海實踐：城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化

中國特色的城鎮(zhèn)化，首先要進行的是城鄉(xiāng)體制改革，亦即城鎮(zhèn)化建設要與城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平相協(xié)調，要推進城鎮(zhèn)化制度建設和社會建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。原因有三：第一，中國的城鎮(zhèn)化面對一個城鄉(xiāng)分治結構的制度事實，因此，不破解城鄉(xiāng)二元結構，城鄉(xiāng)居民就不可能實現(xiàn)資源的平等分配，就不可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。第二，對中國來說，城鎮(zhèn)化還是一個城鄉(xiāng)治理體系的重建問題，是一個整體的制度建設和社會建設問題，是一個系統(tǒng)改革。反過來說，如果二者不能協(xié)調推進，那么一個領域或某項制度的改革就不能有什么成效；如果相關政策體系不變，那么任何單項制度改革都難有建樹。第三，中國的城鎮(zhèn)化建設要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義，就要把城鎮(zhèn)化建設與農民權利的制度保障聯(lián)系在一起。

2012年開始，瓊海實施“打造田園城市、構建幸福瓊海”發(fā)展戰(zhàn)略，以“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮(zhèn)化”為原則，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化道路。取得明顯成效：城鄉(xiāng)產業(yè)融合；農民收入多樣化、身份多元化；城市品位提升，農村的附加值不斷增加。瓊海“就地城鎮(zhèn)化”的核心是以人為本的城鎮(zhèn)化。

瓊海市在城鎮(zhèn)化建設方面的實踐和探索具有制度創(chuàng)新意義，走了一條獨特的或者說是具有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化道路——“就地城鎮(zhèn)化”。盡管瓊海的實踐主要得益于其他地方難以復制的自身優(yōu)勢，但瓊海的城鎮(zhèn)化探索對中國城鎮(zhèn)化建設具有如下方面的理論價值和現(xiàn)實意義。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關系的突破。城鎮(zhèn)化不是要消滅農村，迫使農民離開農村，向城市集結和集中。城鎮(zhèn)化也不是要消滅農村傳統(tǒng)價值和生活方式，而是要拆除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制機制障礙，使城鄉(xiāng)社會得到均衡協(xié)調發(fā)展。瓊海的城鎮(zhèn)化，通過加大公共財政向農村、農民傾斜力度，使農村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，在尊重農民生產生活方式的基礎上，從改善農民生產生活條件入手，以促進產業(yè)轉型升級、農民就業(yè)增收、城鄉(xiāng)公共服務均等化的實質性融合，為農民“不離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了發(fā)展機會和條件。

破解城鄉(xiāng)二元結構。城鄉(xiāng)一體化是以人為本城鎮(zhèn)化的應有之義。在這方面，瓊海城鎮(zhèn)化采取的實質性措施包括加快行政服務、教育、醫(yī)療等公共服務產品向農村覆蓋，加快城鄉(xiāng)交通、供水、垃圾等基礎設施向農村延伸，讓農民享受到就地城鎮(zhèn)化的成果。瓊海實踐的理論意義在于：如果遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療保險等方面存在城鄉(xiāng)之間的巨大不平等，那么討論城鎮(zhèn)化以及農民能不能富裕就不是一個有意義的話題，真正的是先解決城鄉(xiāng)居民權利平等問題，解決城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來討論城鎮(zhèn)化以及農民富裕問題才有意義。

城鎮(zhèn)化與農村現(xiàn)代化的均衡發(fā)展。瓊海的城鎮(zhèn)化，不是片面追求人口城鎮(zhèn)化率，而是追求城鄉(xiāng)相互支持、共同繁榮的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。一方面，城鎮(zhèn)化水平得到實質性的推進，城市的品質得到提升，城市的治理得到改善。另一方面，農村的“附加值”在不斷增長，農村外出務工人員回鄉(xiāng)殖產興業(yè)，農民職業(yè)分化、身份多元化。同時，瓊海大力推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平與分配正義。《國家治理》周刊最近發(fā)布的《海南省16個縣市經濟社會公平度排行榜》，瓊海市經濟社會公平度得分89.50，排名第一。瓊海的城鎮(zhèn)化探索把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為解決“三農”問題的重要手段，使農業(yè)、農村與農民獲得了整體性的發(fā)展，為解決當前中國“三農”問題提供了有價值的實踐經驗。

小城鎮(zhèn)建設。對幅員遼闊的中國來說，任何政策概念如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和任何政策設計如城鄉(xiāng)一體化，都必須考慮到地方性差異這一基本國情。同時，必須認識到，中國人口相當大的一部分還是會居住在小城鎮(zhèn)，而且從城市化率達到70%左右的發(fā)達國家經驗來看，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，會有越來越多的人向往居住在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結果。瓊海的“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮(zhèn)化”，是在不同的文化、產業(yè)、生活、環(huán)境方式下，將鎮(zhèn)打造成為有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗小鎮(zhèn)，形成“一鎮(zhèn)一風情，一鎮(zhèn)一特色，一鎮(zhèn)一產業(yè)”的城鎮(zhèn)化模式。其啟示在于：從地方經濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)歷史人文生活形態(tài)出發(fā)，去推動城鎮(zhèn)化建設；只要把握城鎮(zhèn)化的本質——人的需要和人的全面自由發(fā)展，就可以采取因地制宜的做法去實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標；小城鎮(zhèn)建設是城鄉(xiāng)一體化的載體，小城鎮(zhèn)建設具有建構現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系意義，是中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略方向。

保護農村與重建城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體。改革開放使中國的城鄉(xiāng)社區(qū)處于劇烈的社會變遷當中。基于傳統(tǒng)價值和生活方式上的社區(qū)共同體不斷地解體和分化，一方面，城市社區(qū)共同體意識淡化，社區(qū)認同感和歸屬感不強，社區(qū)成為一個地域性的概念，而不能成為人們向往的社會生活共同體。另一方面，農村社區(qū)受外力沖擊處于不斷的分化和裂解中，其生活共同體和利益共同體意識不斷流失，鄉(xiāng)村社會處于解體當中。保護農村，就是保護作為社會生活共同體的農村。瓊海的城鎮(zhèn)化沒有使城鄉(xiāng)社區(qū)陷入裂變甚至解體中：一方面，它保護農村的傳統(tǒng)價值和生活方式，建立在這樣基礎上的農村社區(qū)有牢固的共同體意識，農村社區(qū)的歸屬感和認同感就確立在傳統(tǒng)價值、集體記憶和淳樸民風的深厚基礎上。另一方面，讓進城農民實質性地融入城市社會生活共同體當中，使城市社區(qū)不至于出現(xiàn)新的“二元結構”。瓊海經驗表明，保護農村與城鎮(zhèn)化是一個相輔相成的融合過程，它避免了城鎮(zhèn)化過程中城市社區(qū)解體和農村社區(qū)破產的后果。