瓊海推進城鄉(xiāng)一體化的特色——基本公共服務均等化

謝志強：本場分論壇主題是當代中國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體，從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)結(jié)合，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體，這些都是今天很重要的關鍵詞，下面我們圍繞這些關鍵詞，請幾位專家教授談自己的看法。

楊宏山：城鄉(xiāng)一體化是一個很大的話題，首先講講我對城市的理解，我認為城市是優(yōu)質(zhì)公共服務資源高度聚集的地方，鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務資源就少得多，城鄉(xiāng)之間絕對的一體化，是不現(xiàn)實的。但是，如果一個國家僅僅考慮城市的發(fā)展，完全不考慮鄉(xiāng)村，這種城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，導致在一些發(fā)展中國家出現(xiàn)城市像歐洲、鄉(xiāng)村像非洲的景象。

關于城鄉(xiāng)之間的關系，有幾個因素會導致不同的結(jié)果。首先，市場機制的作用會使得城鄉(xiāng)之間的差距越拉越大。第二，區(qū)位優(yōu)勢也會使得城鄉(xiāng)差距進一步擴大，區(qū)位有優(yōu)勢的地方會率先發(fā)展，市場和區(qū)位因素一疊加，特殊區(qū)位能夠快速發(fā)展。第三，政府的因素有可能進一步擴大城鄉(xiāng)差距，政府可以實施城市發(fā)展偏向戰(zhàn)略；政府也可以通過政策的因素，縮小或者緩和城鄉(xiāng)差距，這是現(xiàn)代國家的公共政策的因素。從這個意義上講，我認為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，或者是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?jié)撛诘暮x是追求城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，不能完全取消城鄉(xiāng)之間的差距。

我認為現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化的關鍵是探索兩個含義：第一個含義，城鄉(xiāng)之間的權(quán)利平等，第二個是城鄉(xiāng)之間的公共服務均等化。我認為，作為現(xiàn)代國家的治理來講，第一條無可厚非，雖然不能一步到位。然而，特別需要強調(diào)的是，城鄉(xiāng)之間的公共服務是不可能均等化的。城市的本質(zhì)屬性，從公共管理的角度來講，是優(yōu)秀的公共服務聚集的地方。農(nóng)村地區(qū)，基本保障是村村通路，通郵政、通廣播、通電力、通電話等。前年我們做過的一個課題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制改革。我們提出通過刺激城市作為城鄉(xiāng)之間的橋梁和紐帶，讓城市的優(yōu)質(zhì)公共服務資源能夠通過節(jié)點或者是網(wǎng)絡向農(nóng)村地區(qū)傳遞延伸，便于農(nóng)村就地獲得。但是一直沒有找到好的案例，像北京一些地方的城鄉(xiāng)差距還是很大的。我到這里調(diào)研，看到瓊海的城鄉(xiāng)發(fā)展找到了一個好的政策工具在推進，正如前面專家講的，這個地方比較特殊，一是國家關注，二是海南推進全域的國際旅游島建設，符書記很好地把握了這個機遇。我相信今天的成果是進行中的成果，不是最終的成果，但是之前就有制度的設計，才能看到今天顯著的初步成果。

在瓊海調(diào)研中，我看到一種新的模式，在支持城市發(fā)展的同時，它沒有將大量的公共服務資源都集中在中心城區(qū)嘉積鎮(zhèn)，而是用一部分公共服務資源打造博鰲鎮(zhèn)，以及潭門小鎮(zhèn)，還有中原鎮(zhèn)，還有塔洋鎮(zhèn)，以及最邊緣的惠山鎮(zhèn)，在那些地方開發(fā)旅游資源和道路，使得城鄉(xiāng)之間的信息、技術、資金、人員，包括物資流動更加便捷。我們國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是讓城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)公共服務覆蓋到全體居民。怎么覆蓋？對瓊海而言，讓大家都在嘉積鎮(zhèn)上追求更好的學校、醫(yī)院不現(xiàn)實。所以，公共財政在保證中心城區(qū)良好發(fā)展的同時，把這十幾個鎮(zhèn)也發(fā)展起來，但是分配公共服務資源也不是撒胡椒面，而是有相對集中的鎮(zhèn)區(qū)。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的短板是什么

施紅：關于大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市的規(guī)模越小，從經(jīng)濟學的角度來講是越不經(jīng)濟的，規(guī)模越大，經(jīng)濟度會越來越高，當然還有GDP的發(fā)展等。當然城市大到一定程度時會出現(xiàn)城市病。我們以前提過小城市戰(zhàn)略，后來中央提的是大中城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)在我們說城鄉(xiāng)，我們從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，再到城鄉(xiāng)一體化，我們的提法是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)是作為五個發(fā)展理念之一協(xié)調(diào)發(fā)展理念中的一個重要內(nèi)容。

我們從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的角度來看，瓊海應該是我們值得推薦的模式，我們可以看到瓊海城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)性。從全國來看，在城市中城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的體現(xiàn)在，比如說北京人口大爆炸、交通擁擠，農(nóng)村會出現(xiàn)空心化、老齡化、留守化。就像是一個硬幣的兩面一樣，城市過度的擁擠和農(nóng)村相對的簫條，構(gòu)成了城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的一個表現(xiàn)。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的短板是什么？短板是農(nóng)村。對于農(nóng)村發(fā)展，大家可能認為重點是基礎設施。我覺得基礎設施不是最重要的。最重要的是要把鄉(xiāng)村的勞動生產(chǎn)力提起來，把農(nóng)民帶起來。瓊海的鄉(xiāng)村是靠什么發(fā)展？我想是靠一二三產(chǎn)業(yè)的融合。從全國來看，我們追求農(nóng)村的發(fā)展，土地是“分”的政策，當初“分”的目的是吃飽肚子，就像當年的小崗村?，F(xiàn)在我們開始強調(diào)產(chǎn)業(yè)的整合、產(chǎn)權(quán)的整合。瓊海的城鄉(xiāng)做得這么好，從瓊海推廣到整個海南省，在最弱的地方——鄉(xiāng)的發(fā)展上，它有什么特點呢？我想就是把產(chǎn)業(yè)發(fā)展了起來，讓農(nóng)民富了起來。城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)還是弱在“鄉(xiāng)”上。在鄉(xiāng)里，最弱的是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只有農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了，人民富了，我們才能把人從城市擁擠的狀態(tài)解脫出來。最終的結(jié)果是大中城市和新農(nóng)村的合理分布。我們這里提出田園城市的理念，在田園城市的理念中，城和鄉(xiāng)要進一步的融合，其涉及面可能更廣，會涉及到規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基本公共服務。我想這里最重要的是產(chǎn)業(yè)，沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人會離開，去尋求高工資回報的地方。

瓊海與成都的發(fā)展路徑比較

謝志強：施教授講到了一個非常重要的概念，就是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)我們的理解，城市必須有市，沒有市場、沒有產(chǎn)業(yè)、交易、人流、物流和信息流，這個城就不稱之為城，即使建起來了，也是空城或者鬼城。在特色產(chǎn)業(yè)的打造過程中，用三句話概括瓊海就是，一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)，一鎮(zhèn)一風情，一鎮(zhèn)一特色，產(chǎn)業(yè)是落腳點，是保障線。當然實現(xiàn)這個目標有多種路徑，瓊海有瓊海的做法。我想請問一下施教授，看了成都的田園城市建設和瓊海的田園城市建設，同樣一個目標，同樣一個目的，它們的路徑有什么不一樣？

施紅：它們的共性就是全域規(guī)劃。把城和鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來規(guī)劃，這是非常有特色的。說到差異，海南是國際旅游島，主業(yè)已經(jīng)確定是旅游業(yè)，涉及第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的融合，在建特色小鎮(zhèn)、建綠道、建公園的過程中把游客吸引進來。如果沒有游客進來，單靠土地，農(nóng)民的收入不會高的。對于成都來說，它的產(chǎn)業(yè)打造并沒有一個主導。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，沒有像瓊海這樣突出旅游業(yè)。成都突破了田園城市的概念，要素或者資源在城和鄉(xiāng)統(tǒng)一流動。成都走的是“三集中”的模式，農(nóng)民進到城鎮(zhèn)集中居住，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，人進到城市居住了以后，就業(yè)機會向城鎮(zhèn)集中。成都的“三集中”，相當于農(nóng)村人到城里居住，要素在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模流動，這是一大特質(zhì)。瓊海是在打造一個非常好的田園生態(tài)，城在公園之中，在田中，田在城中，在畫中。這樣的旅游打造是絕然不同的概念。

瓊海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

寧越敏：以前我來過瓊海兩次，當時我們在海南有一個研究項目，對海南進行了一次環(huán)島考察。這次我很欣喜的看到，經(jīng)過20年的大發(fā)展，瓊海的田園不僅得到保留，而且形成了瓊海經(jīng)驗。城鄉(xiāng)一體化是一個非常典型的中國命題，它的問題來源是我們長期歧視性的戶口制度導致的城鄉(xiāng)二元分割。田園城市的建設是一個更具有世界性的問題，田園城市的概念來自于1898年英國社會改革者霍華德寫的《田園城市》這本書。

當前，城鄉(xiāng)一體化的工作主要有兩個方面。第一，能不能夠保證讓大多數(shù)的農(nóng)民自由地遷徙，還有遷徙后能不能定居。第二，城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)基本公共服務均等化，中央提出的是基本公共服務，并不是指所有的公共服務。就第一個問題而言，我們長期以來不能自由遷徙定居。2014年，國務院頒布的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃只是提出了200萬人口以下的城市要逐步放開戶口，200一500萬人口是有限的放開，500萬人口以上的城市嚴格控制。基本上現(xiàn)在的政策是500萬人口以下的城市都要基本放開戶籍制度。可以看到，新的政策是努力地實現(xiàn)農(nóng)民的遷徙自由，同時能夠使得定居成為可能。

關于基本公共服務方面，主要實現(xiàn)的是教育公平和社會保障制度的建立。這兩個方面應該說我國都有很大的差距。推行城鄉(xiāng)一體化意味著政府的財政支出要逐年增加。中國經(jīng)濟最近幾年開始向中高速發(fā)展，這勢必對城鄉(xiāng)一體化的推進帶來了新的挑戰(zhàn)。

應該說，瓊海的“三不一就”政策很好，還有全域?qū)嵭?A級景區(qū)的政策，我個人認為這樣的政策適合一個小政府，但是在中國地方政府承擔的職責很多。我的學生給我提供一個數(shù)據(jù)，去年瓊海一般意義上的財政收入下行了9.5%，所以，我認為在今天，如何讓城鄉(xiāng)一體化道路可持續(xù)的走下去，發(fā)展仍然是一個重要的問題。就此而言，我想瓊海已經(jīng)取得了很好的經(jīng)驗，但是仍然面臨著許多挑戰(zhàn)。第一個挑戰(zhàn)就是我剛才說的，如何使瓊海的經(jīng)驗可持續(xù)地發(fā)展下去。第二個挑戰(zhàn)，來自于人口的流動。因為瓊海的吸引力大，它的外來人口，包括海南其他縣和海南以外的人口大概占10%。隨著今年瓊海機場的通航，我認為這樣的美麗地方會吸引越來越多的人口進入。這些人口進來可以活躍當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場，但是治理本身也會面臨新的挑戰(zhàn)。最后，我簡單地談一下田園城市。這個概念是19世紀末針對當時的環(huán)境、城鄉(xiāng)分割問題提出的。到了今天，人類面臨的問題不僅是環(huán)境的問題，而是全球變暖。氣候變暖會對整個地球造成氣溫的升高，對整個生態(tài)系統(tǒng)都會產(chǎn)生影響。所以，第三個挑戰(zhàn)可能是我們?nèi)绾螐奶飯@城市走向綠色城市。

城鄉(xiāng)一體化形成的標志是什么

李紹榮：今天我們追根溯源看看城鄉(xiāng)一體化的問題究竟出在哪里。剛才提到田園城市的概念是外國人提出的，城鄉(xiāng)之間的關系是像夫妻倆要友好的相處。但是，再深入來看，城鄉(xiāng)是一個人的手和腳的關系，而不是夫妻倆的關系。整個人類社會進入工業(yè)社會，城市收入遠遠超過了農(nóng)村收入、生活水平超過了農(nóng)村，這個時候出現(xiàn)了城鄉(xiāng)如何協(xié)調(diào)的問題。城市的生產(chǎn)力提高導致了不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的重要標志就是城鄉(xiāng)收入的均等化，而不是我們的居住方式或者身份不一樣。我們說，農(nóng)村要城市化，并不是農(nóng)村全部變成城市，而是農(nóng)村的生產(chǎn)和經(jīng)營方式要有變化，跟現(xiàn)在城市的工業(yè)社會的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)效率一樣了，收入一樣了，生活方式一樣了，理念一樣了。瓊海把各個鎮(zhèn)變成了非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的方式，但是，我們的理念是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，是不是已經(jīng)是城市化了？這個問題我們要提出來。

市場做的是什么呢？就是既通又聯(lián)，城和鄉(xiāng)像一個人的手和腳，能夠協(xié)調(diào)，但城鄉(xiāng)不可能是一致的，功能肯定不一樣，只是城鄉(xiāng)人口收入要均等化。我給書記提個建議，瓊?？梢赃_成一個不依靠當?shù)氐氖袌?，進一步開拓旅游資源。剛才許光建教授提的是PPP，我們的體制可以跟它更好的結(jié)合起來。PPP是指公共部門，也就是政府與私人部門形成伙伴關系對半公共化的項目進行經(jīng)營。我們最重要的問題是供給方不能通過市場很靈活地滿足需求的變化。我們要把農(nóng)村變成現(xiàn)代化經(jīng)營的形式，還有能夠適應市場、開發(fā)市場、具有創(chuàng)意的人才，再和資本平衡起來，打造成能夠走向全國、走向世界的方式。這樣的話，我們的田園城市，瓊海的城鄉(xiāng)一體化應該能夠形成。

謝志強：感謝李教授的發(fā)言。城鄉(xiāng)一體化為什么是一個中國命題？因為中國二元結(jié)構(gòu)在制度上固化下來，而且城鄉(xiāng)差距越來越大，世界罕見，所以，它是中國特色，中國難題，是需要攻堅的命題。第二個問題，城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一致化，不要把美麗鄉(xiāng)村建設建設得跟城市一樣，否則那么多城市和鄉(xiāng)村就沒有各自的優(yōu)勢，無法形成互補。所以，城鄉(xiāng)一體化、兩體變一體，差距要縮小，但是并不是搞成一樣，這是我小小的總結(jié) 。    

責編/張小青  美編/李祥峰

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