【摘要】當(dāng)前體制內(nèi)外或曰公與非公部門間人才流動(dòng)，還存在不少障礙或問(wèn)題，其根源為人才流動(dòng)政策供給上的不足。人才由非公部門流向公共部門，相較由公共部門流向非公部門，面臨的政策壁壘要更多。

【關(guān)鍵詞】人才流動(dòng) 政策壁壘 公共部門 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

總的來(lái)說(shuō)，體制內(nèi)外可流動(dòng)人才主要包括管理人員和專業(yè)技術(shù)人員兩類，而這兩類人員又都可以分為高、中、低三個(gè)層級(jí)。這兩類三層人員究竟在流動(dòng)方面存在什么樣的政策壁壘或在哪些方面存在著政策供給不足呢？

體制外管理人員流向體制內(nèi)時(shí)，政策壁壘多

概而言之，體制內(nèi)單位（無(wú)論是黨政機(jī)關(guān)還是國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位）管理人員流向體制外單位（非公性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織），即社會(huì)上俗稱的“下海”，基本上不存在政策障礙。黨政機(jī)關(guān)管理人員根據(jù)公務(wù)員制度中的辭職規(guī)定辭職后即可向外流動(dòng)。在1992年鄧小平南巡講話后的幾年內(nèi)，黨政機(jī)關(guān)就出現(xiàn)過(guò)一股“下海潮”；近幾年在嚴(yán)格吏治背景下黨政官員“下海”經(jīng)商的新聞也不絕于耳，縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)、局長(zhǎng)下海經(jīng)商的也不鮮見。國(guó)有企事業(yè)單位管理人員根據(jù)聘任制度規(guī)定也可以自由決定向外流動(dòng)。當(dāng)然，由于“官本位”的社會(huì)文化和體制內(nèi)諸多顯性或隱性的福利保障，體制內(nèi)管理人員“下海”事件雖時(shí)有發(fā)生但并不頻繁。

相比之下，體制外管理人員流向體制內(nèi)時(shí)，其政策壁壘要多得多。就進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)的政策而言，需要區(qū)分不同層級(jí)來(lái)討論。對(duì)于擔(dān)任主任科員及以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的底層公務(wù)員而言，體制外人員進(jìn)入的唯一渠道就是考試錄用。對(duì)于擔(dān)任科級(jí)至司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中層公務(wù)員而言，體制外人員進(jìn)入的唯一渠道就是公開選拔，但此途徑對(duì)體制外人員進(jìn)入壁壘太高（資格限制太多），實(shí)行近二十年來(lái)，體制外管理人員鮮有經(jīng)此途徑進(jìn)入體制內(nèi)的，并且近年來(lái)此一進(jìn)入途徑大有“中斷”的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于擔(dān)任各級(jí)政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的高層公務(wù)員（政務(wù)官）而言，體制外人員進(jìn)入體制內(nèi)的壁壘甚高，基本上沒有任何進(jìn)入途徑，也即沒有任何進(jìn)入政策依據(jù)可循。

就進(jìn)入國(guó)有企事業(yè)單位的政策而言，對(duì)于擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的底層管理人員，進(jìn)入的政策障礙基本不存在，體制外人員只要具有干部身份，就可以進(jìn)入?，F(xiàn)實(shí)中此類流動(dòng)不常見，主要原因可能在于體制內(nèi)的國(guó)有企事業(yè)單位對(duì)體制外經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織管理人員的習(xí)慣性“歧視”造成的。對(duì)于進(jìn)入后擔(dān)任中高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，尤其是擔(dān)任高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，同進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任中高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一樣，存在著較高的進(jìn)入壁壘，基本上不可能，主要原因是體制內(nèi)各類部門中的領(lǐng)導(dǎo)人員都屬于“黨管干部”范疇，黨管干部的傳統(tǒng)視野就是囿于體制內(nèi)選拔任用，基本上不會(huì)將體制外人員納入其視野范圍。

事實(shí)上，在體制內(nèi)外的人才流動(dòng)中，中高層管理人員的流動(dòng)是其最為重要的組成部分，因而，筆者理解《意見》中提出的要“研究制定吸引非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織優(yōu)秀人才進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的政策措施”，主要指研究此類人才進(jìn)入的政策措施。前幾年中共中央將干部管理視野從“黨管干部”轉(zhuǎn)向“黨管人才”時(shí)，就已經(jīng)蘊(yùn)含著此一發(fā)展趨勢(shì)，如今《意見》的此種改革指向只是原先“黨管人才”戰(zhàn)略在當(dāng)今的具體化或曰進(jìn)一步發(fā)展。

體制外專業(yè)技術(shù)人員流向體制內(nèi)，雖無(wú)政策障礙，但仍不暢通

就專業(yè)技術(shù)人員在公與非公部門中的分布狀況而言，非公經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織中以及黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位中都有數(shù)量不等的專業(yè)技術(shù)人員，但由于體制內(nèi)外專業(yè)技術(shù)人員的巨大薪酬差異，使得更多優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員特別是那些稀缺專業(yè)技術(shù)人員主要集中在非公組織中，公共部門尤其是黨政機(jī)關(guān)很難吸引到這些優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員。因此，體制內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)少有專業(yè)技術(shù)人員流向體制外的，即便有，也不存在政策障礙，辭職后即可流動(dòng)。但黨政機(jī)關(guān)需要的體制外專業(yè)技術(shù)人員，流動(dòng)卻不暢通。雖然《公務(wù)員法》設(shè)計(jì)有可適用于專業(yè)技術(shù)人員流動(dòng)的聘任制度，但目前仍處于試點(diǎn)階段，并且試點(diǎn)效果并不理想。也就是說(shuō)，此類流動(dòng)雖在法理上沒有政策障礙，但存在政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)障礙。體制內(nèi)的國(guó)有企事業(yè)單位與體制外的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，在專業(yè)技術(shù)人員的雙向流動(dòng)方面基本上不存在政策障礙，因?yàn)檫@些公與非公部門中的專業(yè)技術(shù)人員都實(shí)行了聘任制。從制度設(shè)計(jì)上看，基本上可以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中，此類流動(dòng)雖不頻繁但也時(shí)有發(fā)生。

除了體制內(nèi)外人才流動(dòng)政策本身存在的障礙或不足，體制內(nèi)外人才流動(dòng)實(shí)際上還受到相關(guān)的外在政策環(huán)境的影響。其中重要者莫過(guò)于戶籍、社保和身份三個(gè)方面的政策。戶籍政策包括二元城鄉(xiāng)戶籍政策和多元城市戶籍政策兩個(gè)方面。前者形成城鄉(xiāng)間人才流動(dòng)的政策壁壘，后者形成城市間人才流動(dòng)的政策壁壘，此二壁壘嚴(yán)重制約著人才的自由流動(dòng)。在社會(huì)保障政策方面，我國(guó)目前存在著多元社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)局面。雖然體制內(nèi)外的社會(huì)保障政策近年來(lái)有向著統(tǒng)一化方向的發(fā)展趨勢(shì)，但各類社會(huì)保障政策目前還有很大差距，無(wú)法接軌，這也嚴(yán)重制約著人才的自由流動(dòng)。在人員身份方面，我國(guó)事實(shí)上存在著干部、工人和農(nóng)民三類人員的固化身份，這是由新中國(guó)成立以來(lái)出臺(tái)的與人身份相關(guān)的各種政策造成的。三類身份之間存在著巨大的鴻溝，難以逾越，這同樣嚴(yán)重制約著人才的自由流動(dòng)。多元的戶籍政策、非統(tǒng)一的社保政策和巨大的身份鴻溝三者的共同作用，嚴(yán)重地影響著人才的流動(dòng)和人才資源的有效配置，從而影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①劉文江、周桂榮：《人才的需求與供給的戰(zhàn)略選擇》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2004年。

責(zé)編/周素麗 美編/于珊

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