【摘要】通過培訓提高我國公務員的業(yè)務能力及綜合素質(zhì)，是新形勢下提高政府服務水平、順利實施職能轉變的有效途徑；而構建完整的服務型政府公務員能力培訓評估體系，也將有利于公務員培訓評估活動的有效開展，增強公務員服務公眾的能力。文章在闡述公務員能力培訓與評估意義的基礎上，分析了我國公務員培訓評估存在的問題與不足，提出了構建公務員培訓評估體系的實施策略。

【關鍵詞】服務型政府　公務員能力　培訓評估體系　構建

【中圖分類號】D630.3　　　　　【文獻標識碼】A

20世紀70年代中后期開始，西方國家掀起了轟轟烈烈的政府改革浪潮，在這一歷史進程中，政府必須轉變職能，成為新的服務型政府。其突出表現(xiàn)為政府所提供的軟硬件僅是法律、制度、政策及公共設施環(huán)境與服務，公民個體或團體單位如何運用這些軟硬件，政府不再過問也不再干涉，權力管理要完全讓位于依法治理；甚至政府原來所承擔的某些管理事項也交由市場運作，使某些公共服務市場化，這些做法在減輕政府負擔的同時，也激活了市場的潛力。

這一變化也給公務員的工作內(nèi)容與方式帶來了新的挑戰(zhàn)：一方面，公務員在執(zhí)行公務過程中必須調(diào)整工作方式以適應新的工作內(nèi)容；另一方面，公務員并不因政府職能的轉變而降低了要求，相反，將面對更強的業(yè)務能力與更高的綜合素質(zhì)要求，如政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力等等。①因此，通過培訓提高公務員的業(yè)務能力，提升公務員的綜合素質(zhì)，是新形勢下提高政府服務水平、順利實施職能轉變的有效途徑；而構建完整的服務型政府公務員能力培訓評估體系，也將有利于公務員培訓評估活動的有效開展，使公務員通過培訓而增強服務公眾的能力。

實施公務員能力培訓評估的意義

培訓評估是創(chuàng)建服務型政府的重要手段。黨的十八大報告提出的建設“職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，已成為我國行政體制深化改革的重要目標之一。服務型政府的建設是為了順應下列要求：第一，追求卓越的公共行政管理績效，以符合世紀挑戰(zhàn)及外部壓力的要求。②自20世紀70年代末以來，行政改革已成為一個國際化的大趨勢，如公共管理運動就努力尋求在成本核算及績效評估方面使政府工作有所突破，人們都希望新的服務型政府既節(jié)約、又高效。而培訓評估，便是使政府能夠達到這一指標的必須途徑和必備手段。第二，轉變觀念以適應新時期政府職能轉變的發(fā)展要求。政府職能轉變是我國行政體制改革的核心目標，是我國改革開放進一步深入的體現(xiàn)，政府職能轉變不只是行政制度的轉變；服務型政府的建設也不只是公共設施與環(huán)境的建設，在公務員職能培訓的深層，更需要通過培訓來改變的還是政府公職人員傳統(tǒng)的行政方式與管理意識。而且，在后續(xù)的發(fā)展與提升中，公務員的培訓與評估將是一個長期過程，是對政府行政績效的有效考核方式，培訓評估能夠使政府公務員從思想上重視，進而促進意識的轉變。

培訓評估是提高公務員能力的有效方法。要建設服務型政府，首先需要建設一支能力強、素質(zhì)高的公務員隊伍。公務員的素質(zhì)能力不僅是指公務員要具有較高的業(yè)務素質(zhì)和業(yè)務能力，還包括公務員要具有較高的政治素質(zhì)、正確的職業(yè)倫理及強烈的服務意識，其中公務員的業(yè)務素質(zhì)和業(yè)務能力是一切素質(zhì)的基礎和關鍵，沒有公務員過硬的業(yè)務能力和業(yè)務素質(zhì)，就談不上服務型政府的建設，新型政府的職能轉變就是一句空話，政府的服務水平及工作績效就很難令人民滿意。但公務員業(yè)務能力與業(yè)務素質(zhì)的提高又基于強烈的責任意識和服務理念，并受到公務員的職業(yè)道德的顯著影響。因此，要提高公務員的業(yè)務素質(zhì)與能力，首先要培養(yǎng)責任意識、敬業(yè)精神等職業(yè)道德；而要提高公務員的責任意識與服務水平，業(yè)務能力與業(yè)務素質(zhì)的培訓與提高就是必經(jīng)之途。

培訓評估是提高培訓質(zhì)量的必須環(huán)節(jié)。培訓評估是公務員培訓過程必不可少的組成部分，是整個培訓流程的重要階段。在培訓活動的幾個關鍵環(huán)節(jié)中，準備階段是為培訓階段做準備、打基礎的階段；實施階段是培訓過程的中心環(huán)節(jié)和主體部分，通過有計劃、有步驟的教育教學及實習實踐活動，使學員掌握公務員從事行政工作所必需的理論知識與實際能力，形成行政工作所必須的服務意識、政治思想素質(zhì)及行政倫理道德。但是，培訓效果如何，學員能否適應并勝任政府職能工作，能否提供令人民群眾滿意的服務工作，則有待評估環(huán)節(jié)的考核與考察。所以，培訓評估是對學員成績的一種考評，也是對培訓活動的一個總結。③在新的歷史發(fā)展時期，服務型政府的績效如何要由群眾進行評價，那么培訓評估就顯得尤為關鍵，從這一方面講，培訓評估也是對公務員能力素質(zhì)的第一次檢驗。鑒于此，培訓評估就不可能像過去那樣走過場、搞形式，而是要以完善的評估體系進行完整的評估活動，既要有事前評估，也要有事中評估，更要有事后評估，尤其需要后期的跟蹤與反饋，才能真正評價公務員素質(zhì)及培訓活動的質(zhì)量與水平，并針對問題加以有效解決。

我國公務員能力培訓評估中存在的問題

目前，我國針對公務員培訓評估的總體制度雖已建立，但具體實施的細節(jié)方法并不完善，主要表現(xiàn)為評估主體、評估標準、評估程序及評估規(guī)制的模糊與不清，這說明我國有關公務員能力的培訓評估尚未形成一套有效、完整的模式體系。

培訓評估的思想觀念比較淡薄。公務員培訓評估的淡化說到底還是思想觀念的淡薄，這與我國長期的公務員準入與選拔制度有關。一方面，我國公務員準入制度并不完善，行政部門人員的招納往往需要一定的社會關系，專業(yè)水平、綜合素質(zhì)及行政能力并不是必要的條件，公務員培訓也就無關緊要，培訓評估隨之也被淡化；另一方面，公務員所端的“金飯碗”也使進入機關事業(yè)單位的人員無需擔心離職的風險，甚至庸庸碌碌、無所事事者也依舊可以混跡于行政部門，并且不乏升遷的機會，如此也造成培訓評估思想觀念的淡薄。

盡管國家于2006年1月1日實施的《公務員法》對公務員培訓進行了相關規(guī)定，《2016—2010年全國干部教育培訓規(guī)劃》也提出了要開展培訓質(zhì)量評估的要求，但由于傳統(tǒng)思想觀念根深蒂固，公務員以及相關培訓部門對于培訓質(zhì)量的評估大多沒有給予足夠的重視，或者沒有建立有效的評估制度體系，導致培訓評估質(zhì)量總體偏低。

培訓評估的內(nèi)容層次較為淺顯。公務員培訓評估需要一定的明確且易于操作的標準，而評估標準的制定又是建立在一定評估內(nèi)容基礎上的，沒有具體、細致、完整的評估內(nèi)容，就無法制定科學、嚴謹?shù)脑u估標準。從目前我國公務員培訓的內(nèi)容來考查評估的內(nèi)容，無論是在完整性上還是在層次性上，都還存在許多問題。參照柯克帕特里克四級評估法，和一些發(fā)達國家相比較，我國的公務員培訓評估落差明顯，缺失較多。主要體現(xiàn)在公務員培訓評估缺乏應有的行為評估與結果評估。柯克帕特里克四級評估法中，行為評估是考查被培訓者的知識運用程度，結果評估是考查被培訓者在培訓后工作績效的改善程度，④應該說，結果評估是衡量培訓效果的最有力標準，但我國公務員培訓在考試結業(yè)后并沒有這些后續(xù)的追蹤評估活動。同時，我們還缺少對培訓所產(chǎn)生的社會效益的評估?？挤蚵J為培訓的效果最終應體現(xiàn)在其對社會所產(chǎn)生的影響上面，而我國在這一方面的評估自然也是缺失的。

培訓評估的方式方法比較單一。培訓評估的方式大致包括這樣幾個方面：一是評估主體的地位、角色與角度，二是評估的具體措施與手段，三是評估的過程性組合。評估主體即是指由誰來評估的問題。評估主體不同，角色不同，角度不同，權威性也就不同，評估效果自然也不會一樣。評估需要公平、客觀、科學，只有通過多角色、多角度的評估活動，評估的公平、客觀、科學才能有所保證。而我國目前的評估人一般為培訓人，這種評估的效度與信度可想而知。缺少第三方評估者是我國公務員培訓評估中的一大缺陷。評估的具體手段是指采取什么樣的評估手段，比如我國目前的卷面筆試法就是一種評估手段。但筆試法的單一性決定了它的弊端非常多，除了未必真實的理論分數(shù)外，還能評估到什么呢？評估的過程性組合是指評估活動應是一個過程性活動，并不是一蹴而就的事情。上文所論述到的事前評估、事中評估、事后評估就是一種必要的過程性評估方法；柯克帕特里克的四級評估法也是一種組合型的過程性評估方法，只有將培訓的效果通過運用及工作績效是否改善來檢驗，才能確論培訓的效果是否理想。在這一方面，我國目前的評估也是不足的。

我國公務員能力培訓評估體系構建的途徑

完善培訓評估制度。公務員培訓評估的科學、有效實施需要完善的培訓評估制度與機制。但公務員的培訓評估是一項長期、復雜而系統(tǒng)的工作，這一過程的實施必須在完整制度機制的支撐下才能規(guī)范進行。由于我國公務員制度的實施比較晚，公務員培訓評估體制不夠成熟與完善在所難免。我國于1993年頒布實施的《國家公務員暫行規(guī)定》僅僅是公務員制度的開始，2006年頒布實施的《公務員法》雖對公務員培訓做了相關規(guī)定，但將培訓班的評估工作交由培訓機構來做并不科學合理；《2006—2010年全國干部教育培訓規(guī)劃》提出了要對干部教育培訓質(zhì)量進行評估的要求；但在《2011—2015年行政機關公務員培訓綱要》中對于培訓評估的標準、流程、規(guī)范等也沒有具體的可操作細則，這使得我國公務員培訓評估的制度機制還不那么具體與完善，從而影響了對培訓質(zhì)量的有效評估。在這種情況下，要提高培訓評估的質(zhì)量與水平，就必須進一步完善公務員培訓評估制度。一方面，可以參考、借鑒國外先進的公務員培訓評估制度與經(jīng)驗。如美國的《政府雇員訓練法》，法國的《繼續(xù)教育法》等；另一方面，應根據(jù)我國行政職能的實際需要制定適合中國國情的、具有中國特色的公務員培訓評估制度，分別從評估內(nèi)容、評估標準、評估程序、評估機構等方面做出詳盡規(guī)定與規(guī)范，以保證評估機制的完善與評估功能的發(fā)揮。

豐富培訓評估內(nèi)容。我國歷來重視對政府公職人員政治素質(zhì)的培養(yǎng)，特別是對于黨員干部，“政治掛帥”是第一衡量指標。隨著公務員制度的實施，公務員培訓除了重視政治思想素質(zhì)的培養(yǎng)與提高，對公務員工作能力的要求也越來越高。在全球化迅速發(fā)展的今天，不同體制的國家在行政能力上都面臨內(nèi)外部壓力與挑戰(zhàn)，公務員的行政能力越發(fā)是一個不可忽視的素質(zhì)構成部分，公務員培訓與評估的重點也漸漸轉移到其能力方面上來。

特別是隨著中國改革的深入及政府職能的轉變，公務員必須具備政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力；必須具有把握機遇、妥善處理行政事務、駕馭社會主義市場經(jīng)濟、應對各種復雜局面的能力。這些能力和公務員的政治思想水平及道德品質(zhì)水平一樣，應被作為重點培訓的內(nèi)容，并被納入重點評估的范圍。比如英國就將公務員的核心能力劃分為九項標準，用以客觀評價每個公務員的能力水平。在能力評估中，他們就以這些核心能力基準作為對照，以對受訓者個人能力進行評估與定位；與公務員工作能力相對應的管理、責任、判斷力、影響力和業(yè)務能力等五個方面分別與公務員的職位要素相對應，既標明了高級公務員履行公職所必需具備的素質(zhì)、技能、經(jīng)驗、方法等，又將其作為公務員選任、培養(yǎng)、績效評估和潛質(zhì)鑒別等的參照條件。⑤參照于此，我國公務員培訓必須著眼于能力的具體與細化，并將之納入到培訓評估的總體框架之內(nèi)。

變革培訓評估方式。針對我國公務員培訓評估方式的單一與落后，必須通過評估方式的變革與改進來促進培訓的質(zhì)量與效果，從而提高公務員的業(yè)務素質(zhì)與工作能力。要改變目前以卷面考試為主要評估方式的現(xiàn)狀，就必須從本質(zhì)上認識評估的目的是什么。卷面考試之所以成為培訓質(zhì)量評估的傳統(tǒng)方式，培訓評估之所以由培訓者自己來進行，就是因為對公務員業(yè)務能力與綜合素質(zhì)培訓的目的認識不清，進而影響到對評估方式的重視與選擇。

公務員培訓評估的目的除了對培訓質(zhì)量進行檢測，主要還是為了提高公務員的政治思想、崗位意識、服務觀念及行政能力，以建設好新型的、令人民群眾滿意的、服務型政府，同時也是公務員職業(yè)生涯進步發(fā)展的考評依據(jù)。這樣看來，公務員培訓評估就不能夠統(tǒng)一于一張簡單的試卷。首先，要根據(jù)公務員所在崗位的專業(yè)性、職能性及服務性的不同，而分別進行培訓評估，有的適合卷面檢測，有的則適宜操作性或面試方式的培訓評估；其次，要根據(jù)公務員的崗位級別要求進行不同層次的培訓評估。比如英國就將高級公務員的核心能力基準在操作層面上分為三大層次，每一層次各列舉三項內(nèi)容，每項內(nèi)容又各自含有若干量化指標，以此方式進行評估針對性就非常強；再次，公務員培訓的效果顯現(xiàn)必須經(jīng)過崗位檢驗，傳統(tǒng)培訓結束再進行卷面考試即萬事大吉的培訓評估方式顯然意義不大，所以，培訓評估應是一個過程，而不是一個環(huán)節(jié)，應在后續(xù)的跟蹤反饋中完成評估的全過程，使評估方式更加科學、合理、公正、有效。

我國以往的公務員培訓評估工作基本以“發(fā)證”宣告結束，并標志著培訓工作的“圓滿”完成，這一現(xiàn)象的形成有著復雜的歷史背景及體制原因。而隨著我國體制改革的深入及國際化進程的加劇，新型政府要想大有作為并跟上形式發(fā)展的需要，就必須在新的理念及制度支撐下進行公務員的培訓與評估活動，只有實現(xiàn)公平、合理的政府公務員選拔制度，將公務員業(yè)務能力與綜合素質(zhì)作為任用、提拔的參考依據(jù)，構建職務晉升與職級晉升的“雙梯制”，⑥讓每一個有能力、有素質(zhì)的公務員都能得到發(fā)展，才能使公務員培訓工作實效化、科學化，使公務員培訓評估發(fā)揮出應有的檢測、評價與督促作用，使服務型政府的建設工作科學、有效開展。

（作者為河南師范大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師；本文系2014年度國家社會科學基金項目“我國新型農(nóng)村公共服務體系整體性治理研究”的階段性成果，項目編號：14BZZ067）

【注釋】

①安應民主編：《特區(qū)服務型政府公務員行政能力建設研究》，北京：人民出版社，2009年。

②⑤尹繼未：“能力本位：英國高級公務員培訓新取向”，《中國行政管理》，1997年第11期。

③繆裕玲，張宏：“我國公務員培訓評估存在的問題和對策”，《理論導刊》，2013年第7期。

④王紅軍：“柯氏四級評估法在構建我國公務員評估質(zhì)量體系中的應用”，《人力資源管理》，2013年第6期。

⑥江艷，蔣常香：“公務員職業(yè)生涯管理現(xiàn)狀及完善對策”，《人民論壇》，2012年第26期。

責編/張蕾