【摘要】在購買公共服務過程中，政府應對供應商進行監(jiān)督、評估，主要內(nèi)容為績效監(jiān)督和財務監(jiān)督。當前，政府監(jiān)督職責制度存在未明確規(guī)定采購人監(jiān)督職責、不利于公眾及第三方發(fā)揮監(jiān)督作用等問題，需要通過明確采購人監(jiān)督職責、建立評估標準體系、構建公眾監(jiān)督機制、引入第三方評估、明確設定評估效力等方式加以完善。

【關鍵詞】購買公共服務　監(jiān)督職責　績效監(jiān)督　財務監(jiān)督

【中圖分類號】D630　　　 　　　【文獻標識碼】A

前言

改革開放后，我國提出建設有限政府的行政管理體制改革目標。建設有限政府的本質在于摒棄全能政府的角色與功能，“按現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治的要求重新定位政府角色”①，其中一個重要方面是讓市場機制和公民社會發(fā)揮作用。在這樣的背景下，部分地方政府于20世紀90年代中期開始了購買公共服務的嘗試。這些實踐在取得一定成效的同時，也暴露出一些尚待解決的問題，其中較為突出的是缺乏較為系統(tǒng)的服務監(jiān)督和評估體系，而這一問題在本質上屬于政府未能適當履行監(jiān)督職責，這在一定程度上源于相關制度的不完善。

文章力圖厘清政府在購買公共服務中監(jiān)督職責（以下簡稱“政府監(jiān)督職責”）的憲法學依據(jù)和主要內(nèi)容，并在分析政府監(jiān)督職責制度現(xiàn)狀的基礎上，提出完善建議，以期促進政府購買公共服務的良性運行。

政府履行監(jiān)督職責的憲法學依據(jù)

從憲法學角度來看，政府在購買公共服務中承擔監(jiān)督職責的依據(jù)是國家的人權保護義務。人權保護義務指國家機關對基本權法益的“國家保護義務”。②國家是人權保護義務的最主要主體，這是由國家存在的意義決定的。

盡管學者們對此存在一定分歧，但從通行觀點來看，國家存在的意義就是保護公民權利?，F(xiàn)代的國家機關是通過公民行使選舉權產(chǎn)生的，其權力由公民授予，其任務和目的就是保護公民的基本權利。

國家人權保護義務是一種綜合性的道德與法律要求。③對于它的具體內(nèi)容，愛德和凡·胡佛等人認為它分為四個方面：一是尊重的義務；二是保護的義務；三是滿足或確保的義務；四是促進的義務。

日本學者大沼保昭對這種分類作了如下解釋：尊重的義務是指國家避免和自我控制對個人自由的侵害；保護的義務是指國家防止和阻止他人對個人權利侵害的義務；滿足的義務是指國家滿足個人通過努力也不能實現(xiàn)的個人所需、希求和愿望的義務；促進的義務是指國家為整體上促進上述人權而應采取一定措施的義務。④

其實，這里的所涉及“促進的義務”是實現(xiàn)前三項義務的手段，完全可以融入到前三項義務中。至于前三項義務，三者可分為兩類：尊重義務表現(xiàn)為國家的消極義務，保護義務和滿足義務則要求國家為保障人權積極作為。為此，我們可以將國家人權保護義務概括為尊重義務和保障義務。我國《憲法》第三十三條第三款規(guī)定：“國家尊重和保障人權”。該條規(guī)定對國家人權保護義務的設定就遵循了前述思路。購買公共服務過程中，政府仍要履行人權保障義務，因為這種義務是一種約束國家權力的規(guī)范要求，不會因為國家任務實現(xiàn)方式的轉變而轉移。具體來說，國家人權保護義務在購買公共服務中主要表現(xiàn)為兩個方面：一是保障公共服務以良好質量狀態(tài)持續(xù)、公平的供給；二是防止和阻止供應商侵害消費者的權益。這兩方面義務均要求政府在購買公共服務過程中承擔起監(jiān)督職責。

其一，確保公共服務的有效供給是政府履行監(jiān)督職責的主要目的。購買公共服務在客觀上實現(xiàn)了公共服務提供與生產(chǎn)的分離。政府雖然不再承擔相應公共服務的生產(chǎn)，但責任并未減少，保障公共服務的有效供給仍然是政府的責任。不過，這種責任的履行方式發(fā)生了變化，即由自行執(zhí)行轉變?yōu)楸O(jiān)督他人。在此種模式下，參與公共服務生產(chǎn)的供應商作為“理性人”有其自身目的和利益訴求。如果缺乏必要的監(jiān)督，供應商可能出于對自身利益的追求而做出有損公共服務質量或公共利益的行為。為了最大限度地避免供應商的敗德行為，確保公共服務的持續(xù)有效供給，政府就必須承擔起購買公共服務后的監(jiān)督職責。

其二，防止和阻止供應商侵害消費者的權益是政府履行監(jiān)

督職責的直接目的。政府購買公共服務改變了以往政府采購中政府與供應商的雙方關系，形成了政府、供應商、公眾的三方關系。此時，對公眾的侵害更可能來自于供應商。針對這種潛在的損害可能，政府必須擔負起監(jiān)督職責，對采購合同的履行過程進行監(jiān)督和管理。監(jiān)督對供應商來說是一種約束機制，可以限制其不良行為，從而可以在一定程度上防止和阻止供應商侵害公眾（消費者）的權益。

政府監(jiān)督職責的主要內(nèi)容

政府購買公共服務的目的是以盡可能少的經(jīng)費獲得更高質量的公共服務。這一目標可被分解為質量目標與經(jīng)費目標。為確保購買公共服務目的的實現(xiàn)，政府監(jiān)督職責的主要內(nèi)容應為績效監(jiān)督和財務監(jiān)督。

績效監(jiān)督?？冃ПO(jiān)督的重點是服務數(shù)量和質量，它是政府監(jiān)督職責主要內(nèi)容之一。在政府購買某項公共服務后，保障該項公共服務的有效供給仍是政府的義務。公共服務的有效供給主要體現(xiàn)為以良好質量持續(xù)充足地供給公共服務。換言之，它要求將公共服務的數(shù)量和質量維持在合理水平。為了滿足這一要求，在購買公共服務后，政府應當注重對供應商所提供服務數(shù)量和質量的監(jiān)督。

在美國，基于績效的采購形式長期應用于政府服務中，并越來越受到州公共事業(yè)部門的青睞。⑤在此種模式下，政府會在合同中規(guī)定詳盡的績效標準，并根據(jù)該標準對供應商實施監(jiān)測。供應商所提供的服務未能達到相應標準的，合同管理者應當督促其改正。供應商拒不改正的，政府可對其作出處罰或扣減合同款。例如，香港特別行政區(qū)政府于1999年引入了服務績效監(jiān)控制度。在該制度之下，社會福利署會按照每項資助服務的《津貼及服務協(xié)議》及一套界定清晰的服務素質標準，對供應商的表現(xiàn)作出評估。

財務監(jiān)督。財務監(jiān)督的重點是供應商對資助經(jīng)費的使用情況。購買公共服務的目標之一是降低公共服務成本、提高資金使用效率。為實現(xiàn)這一目標，政府一方面要在合同締結環(huán)節(jié)建立公開、透明的競爭機制，另一方面要對資金安排和使用情況進行監(jiān)督。對資金安排和使用情況的監(jiān)督包括對政府部門采購資金安排的監(jiān)督和對供應商資金使用情況的監(jiān)督。由于文章主要研究作為采購人的政府部門的監(jiān)督職責，因此這里的財務監(jiān)督僅指政府對供應商資金使用情況的監(jiān)督。財務監(jiān)督可以在一定程度上遏制供應商套取經(jīng)費、克扣工資等現(xiàn)象。

政府監(jiān)督職責的制度現(xiàn)狀

鑒于購買公共服務與政府采購在主體、資金來源方面具有相似性，因此購買公共服務合同簽訂、過程管理等事項同樣可適用《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的相關規(guī)定。僅就政府監(jiān)督職責來說，現(xiàn)行法律規(guī)定存在以下問題：

在法律依據(jù)方面，《政府采購法》未對采購人監(jiān)督職責作出明確規(guī)定?！墩少彿ā分猩婕罢少彵O(jiān)督的規(guī)定主要是第十三條和第七章，共有13條條款。這些條款主要針對財政機關在政府采購中的監(jiān)督職責作出了規(guī)定，同時也規(guī)定了審計機關和監(jiān)察機關的監(jiān)督職責。從監(jiān)督對象來看，主要是對采購人和采購代理機構的監(jiān)督。這些規(guī)定看似比較全面，然而，這些條款卻并未對采購人的監(jiān)督職責作出明確規(guī)定?！墩少彿ā分晕磳Υ俗鞒鲆?guī)定，主要是因為該法第四十三條將采購人與供應商的關系定位為民事合同關系。既然雙方是平等的民事合同關系，作為合同當事人的采購人自然不享有對另一方當事人的監(jiān)督權。然而，無論是從目的的公共性，還是從規(guī)則的特殊性來講，政府采購合同均應為行政合同?；诖?，為維護合同目的公共性，采購人應享有某些特殊權利，如監(jiān)督權、單方變更權等，這些權利對于采購人履行其對供應商的監(jiān)督職責來說十分必要。

在評估標準方面，針對公共服務采購的評估標準較少?？茖W規(guī)范的評估標準對于衡量供應商所提供服務質量來說十分必要。如果缺乏評估標準，發(fā)包方對供應商進行的評估將缺乏客觀性。一般來說，服務績效的評估標準既應通過法律、法規(guī)加以規(guī)定，也應在采購合同中加以明確。香港特區(qū)政府即采用了這種做法。我國多個地方政府制定的關于政府購買公共服務的規(guī)范性文件中均規(guī)定由財政部門及行業(yè)管理部門設定評估標準，如無錫市《關于政府購買公共服務的指導意見（試行）》第四條第四款第一項規(guī)定：“評估標準主要包括服務供應方的資質、服務質量標準、服務計量標準、服務成果評價標準等。具體內(nèi)容由市財政局會同各行業(yè)管理部門（政府主管部門），根據(jù)行業(yè)特點分別確定。”盡管如此，目前已公開的相關標準卻非常少。這在某種程度上表明，各地政府已經(jīng)制定的評估標準還比較少。

在監(jiān)督主體方面，現(xiàn)行制度不利于公眾及第三方發(fā)揮監(jiān)督作用。就《政府采購法》來說，由于該法針對僅涉及政府與供應商雙方關系的傳統(tǒng)政府采購進行設計，因此并未作出關于發(fā)揮公眾及第三方對供應商監(jiān)督作用的規(guī)定。就地方政府出臺的相關規(guī)章和規(guī)范性文件來說，這些制度規(guī)范對公眾監(jiān)督及第三方評估規(guī)定較少，不利于發(fā)揮公眾及第三方的監(jiān)督作用。比如，在第三方評估方面，除深圳市、佛山市、寧波市、上海閔行區(qū)和靜安區(qū)等少數(shù)地方政府外，多數(shù)政府的相關規(guī)范未在對供應商進行的績效評估環(huán)節(jié)引入第三方評估。

在評估效力方面，現(xiàn)行制度未能使評估結果發(fā)揮應有效力。評估結果本應作為對供應商進行獎懲以及政府決定是否續(xù)包的依據(jù)。然而，現(xiàn)行制度卻未能全面確認評估結果的效力。作為政府購買公共服務主要法律依據(jù)的《政府采購法》并未對評估效力問題作出規(guī)定。地方政府出臺的相關規(guī)章或其他規(guī)范性文件或是同樣未作規(guī)定，或是僅作出了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏強制效力。如廣東省《政府向社會組織購買服務暫行辦法》第九條第三款規(guī)定，“評價結果作為以后年度預算安排及社會組織承接政府購買服務的重要參考依據(jù)”。這里使用的“重要參考依據(jù)”提法表意并不明確，未指明評估結果究竟將對供應商產(chǎn)生何種影響。

政府監(jiān)督職責制度的完善建議

明確規(guī)定采購人監(jiān)督職責。與政府自身提供公共服務不同，監(jiān)督供應商已成為政府在購買公共服務中的重要職責。為此，《政府采購法》應對采購人的監(jiān)督職責作出明確規(guī)定。采購人對供應商的監(jiān)督包括績效監(jiān)督和財務監(jiān)督，《政府采購法》應當對這兩種監(jiān)督方式的原則、手段、效力、程序等作出規(guī)定。如，在服務監(jiān)測方面，采購人可采取以下監(jiān)測手段：要求供應商提交季度報告；定期檢查；不定期抽查；監(jiān)測投訴狀況；消費者滿意度調查等。在績效評估方面，采購人應制定相關績效評估標準，并依據(jù)該標準自行評估或聘請第三方機構進行評估。評估結果應作為獎懲、續(xù)約的重要依據(jù)。

建立系統(tǒng)完善的評估標準體系。為了對供應商進行科學規(guī)范的績效評估，我國應建立起系統(tǒng)完善的評估標準體系。在具體構建方式上，可由公共服務各領域中央管理部門組織制定相應領域的評估標準。各部委應吸納相關領域行業(yè)協(xié)會、科研機構、企業(yè)的專家學者參與評估標準的制定。地方管理部門則可根據(jù)相關領域國家層面的評估標準及本地實際情況制定本地評估標準。評估標準的內(nèi)容應當較為完整，通常應涵蓋服務素質標準、服務質量標準、服務成果評價標準等。其中，服務質量標準可參考我國相關領域的公共服務國家標準制定。

構建公眾監(jiān)督機制。公眾是政府所購買公共服務的直接受益者。供應商所提供服務的質量直接影響著公眾的切身利益，因此公眾對購買公共服務的監(jiān)督有著較高的積極性。政府應認識到這種積極性，切實發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。由于了解供應商的服務信息是公眾進行監(jiān)督的前提，因此應將供應商的“服務信息納入政府信息的范疇并適用政府信息公開法律制度，從而使定期公布或者應申請公開服務信息成為服務供應商的法定義務”⑥。

供應商主動公開的信息應包括基本情況（如機構設置、人員組成、規(guī)章制度等），服務的宗旨、對象及提供方式等。政府應建立起快捷、順暢的投訴渠道，對公眾的投訴予以及時反饋，同時應當加以記錄，并將投訴記錄作為服務績效評估的參考。此外，政府還應邀請服務對象代表參與服務商績效評估。

引入第三方評估。購買公共服務會帶來委托代理問題，存在著引發(fā)腐敗的風險。腐敗行為既可能發(fā)生在采購合同締約環(huán)節(jié)，也可能發(fā)生在監(jiān)督、評估環(huán)節(jié)。一旦在監(jiān)督、評估環(huán)節(jié)發(fā)生腐敗行為，相應的監(jiān)督和評估活動則將形同虛設，難以發(fā)揮實際作用。與政府自行組織的評估相比，第三方機構在地位上更具中立性，在技術上更具專業(yè)性，為此，相關制度應要求政府在對供應商服務績效評估采用第三方評估方式。

明確設定評估效力。是否明確規(guī)定評估效力對于政府能否妥當履行監(jiān)督職責具有直接影響。為此，需要明確設定評估效力。具體來說，可以借鑒新加坡的相關做法，即對評估不合格的供應商，設定1～5年的施禁期，被施禁的供應商不準在施禁期內(nèi)參與政府投標或獲得投標裁決。

（作者單位：中央司法警官學院；本文系中國法學會2014年度部級法學研究課題“中美政府購買社區(qū)矯正服務比較研究”和中央司法警官學院2013年度青年教師學術創(chuàng)新團隊資助項目“政府購買社區(qū)矯正服務問題研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2014）D023）

【注釋】

①莫于川：“有限政府·有效政府·親民政府·透明政府—從行政法治視角看我國行政管理體制改革的基本目標”，《政治與法律》，2006年第3期。

②③胡錦光，韓大元：《中國憲法》（第2版），北京：法律出版社，2007年，第190頁，第190頁。

④［日］大沼保昭：《人權、國家與文明》，王志安譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第220頁。

⑤王浦劬，［美］萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究—中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學出版社，2010年，第289頁。

⑥王克穩(wěn)：“政府業(yè)務委托外包的行政法認識”，《中國法學》，2011年第4期。

責編 /韓露（實習）