【摘要】近年來，霧霾污染問題突出，愈演愈烈，民眾甚至“談霾色變”，如何打破霧霾治理的瓶頸，是目前面臨的難題。文章以1979年到2015年涉及霧霾治理的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章為分析對(duì)象，對(duì)霧霾治理立法進(jìn)行回顧與反思，探究霧霾治理的立法演變和趨勢(shì)，希望能從中找到有效的解決路徑。
【關(guān)鍵詞】霧霾 立法 趨向 反思
【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
1979年《環(huán)境保護(hù)法》頒布，大氣污染成為環(huán)境保護(hù)立法的對(duì)象之一，而霧霾治理作為大氣污染治理的一部分，自然成為立法的規(guī)制對(duì)象。近年來，霧霾污染問題突出，愈演愈烈，民眾甚至“談霾色變”，如何打破霧霾治理的瓶頸，是目前面臨的難題。
對(duì)霧霾治理特殊性的認(rèn)知逐漸清晰
長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)于霧霾治理的特殊性問題缺乏重視。1987年的《大氣污染防治法》直接將霧霾治理與大氣污染治理畫上等號(hào)，在治理思路上，霧霾同大氣污染一樣，遵循源頭治理的方式，通過切斷污染物的再生來源來減少污染。雖然立法也在一定程度上遏制了霧霾的過度惡化，但是近年來，霧霾污染正朝著復(fù)雜性、綜合性、區(qū)域性的方向轉(zhuǎn)變，原有的治理思路已經(jīng)無法適應(yīng)新的形勢(shì)。雖然立法尚未作出明顯的修改，但是環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法學(xué)界的諸多學(xué)者已經(jīng)開始思考霧霾治理的特殊之處。本文認(rèn)為，霧霾治理的特殊性體現(xiàn)在霧霾成因的復(fù)雜性以及地域差異性上。
霧霾成因的復(fù)雜性。霧霾與大氣污染的其他表現(xiàn)形式如酸雨、臭氧污染相比，有兩大必備條件：形成人為污染物、出現(xiàn)靜穩(wěn)天氣。人為污染物，主要包括工農(nóng)業(yè)活動(dòng)、城市建設(shè)、機(jī)動(dòng)車行駛等行為所產(chǎn)生的一次或二次污染物，例如PM2.5。靜穩(wěn)天氣，主要表現(xiàn)為靜風(fēng)少雨，這種天氣十分有利于形成大氣逆溫層，“在逆溫層中，較暖而輕的空氣位于較冷而重的空氣上而形成一種極其穩(wěn)定的空氣層，嚴(yán)重地阻礙著空氣的對(duì)流運(yùn)動(dòng)”，①而大氣逆溫層的出現(xiàn)則嚴(yán)重影響著霧霾污染物的稀釋、擴(kuò)散。因此，霧霾在秋冬少雨的季節(jié)，高樓林立的城市中最為常見。
霧霾的地域差異性。不同的城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的差異，污染源組成不完全相同。2015年，我國(guó)北京、天津、石家莊等九大城市已經(jīng)率先完成霧霾污染源解析工作，例如，“北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機(jī)動(dòng)車，石家莊、南京的首要污染來源是燃煤，天津、上海、寧波的首要污染來源分別是揚(yáng)塵、流動(dòng)源、工業(yè)生產(chǎn)。”②面對(duì)迥異的污染源，如果統(tǒng)一采用大氣污染治理中單一的治理模式，不區(qū)分重點(diǎn)、主次，恐難應(yīng)對(duì)霧霾污染中的特殊情況。
立法活躍度不斷提高
立法活躍度是指一定時(shí)期內(nèi)，特定立法主體進(jìn)行立法活動(dòng)的頻率，頻率越高，則活躍度越高。立法活躍度的不斷提高，反映了立法主體積極地進(jìn)行立法活動(dòng)，霧霾治理成為常態(tài)。
我國(guó)霧霾治理立法經(jīng)歷了逐漸活躍的過程，以2000年作為考察的分水嶺可以清晰看出數(shù)據(jù)的變化。從1979年開始至1999年這段時(shí)期，中央一共進(jìn)行10次立法活動(dòng)（對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定、修改），包括9次制定新的法律法規(guī)，1次修改法律，因此中央立法活躍度是0.5次/年。在這一時(shí)期，中央立法基本處于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的地位，地方立法活動(dòng)基本為零。直到《大氣污染防治法》（1987）頒布以后，中央立法“一言堂”的局面有所改觀，地方立法有了一些回應(yīng)，但數(shù)量寥寥，地方立法活動(dòng)（各省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市制定、修改地方法規(guī)、規(guī)章）共計(jì)48次，活躍度為2.29次/年。因此，2000年以前，立法積極性不高，立法活躍度較低。
進(jìn)入2000年，中央立法趨于穩(wěn)定，共進(jìn)行8次立法活動(dòng)，包括4次修改法律。但是，地方立法不斷加快立法步伐，至2015年共計(jì)193次，地方立法活躍度約為前一時(shí)期的5.6倍。尤其是進(jìn)入2011年后，地方立法呈現(xiàn)出了極高的活躍度，制定地方性法規(guī)達(dá)20次，制定地方政府規(guī)章達(dá)26次，另外修訂地方性法規(guī)19次，修訂地方政府規(guī)章3次，立法活躍度高達(dá)13.6次/年。與2000年至2010年這段時(shí)期相比，這5年地方立法活躍度增長(zhǎng)約19%。以江蘇省為例，僅4年時(shí)間，省以及下屬擁有立法權(quán)的市就制定（修訂）了包括《蘇州市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》（2011年）、《江蘇省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》（2013年）、《徐州市市區(qū)揚(yáng)塵污染防治辦法》（2013年）、《南京市大氣污染防治條例（草案）》（2014年）、《江蘇省大氣污染防治條例》（2015年）在內(nèi)5部地方法規(guī)、規(guī)章。
立法目的更加明確
2000年以前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)一直處于非此即彼兩難困境。1987年和1995年頒布的《大氣污染防治法》均受到“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先”的主流觀念的影響，將立法目的闡述為“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。但自2000年始，我國(guó)不再滿足于單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，開始追求經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)平衡，提倡人與自然以及人與人之間的和諧共處?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?000）將立法目的修改為“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”，試圖通過“可持續(xù)發(fā)展”解決環(huán)境與發(fā)展、效率與公平等多重矛盾。③在當(dāng)下霧霾治理的過程中，“經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境保護(hù)很難協(xié)調(diào)一致，往往是犧牲環(huán)境利益保障經(jīng)濟(jì)利益，從而重蹈先污染后治理的惡性循環(huán)，加大了環(huán)境治理的成本，這是大氣污染防治法甚至是我國(guó)當(dāng)前整體的環(huán)境保護(hù)法律不能得到有效落實(shí)的根本原因。”④現(xiàn)在，我國(guó)開始重新反思“可持續(xù)發(fā)展”的真正內(nèi)涵，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法已成為一種趨勢(shì)。
治理范圍更加全面
在2000年之前，“煤煙型防治”是主要的霧霾立法治理對(duì)象，這是由于當(dāng)時(shí)城市化規(guī)模較小，城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量較少，道路揚(yáng)塵現(xiàn)象不嚴(yán)重，工地建設(shè)也不甚頻繁，霧霾的主要來源是工業(yè)、家庭燃煤產(chǎn)生的硫化物和大顆粒物。針對(duì)這一污染特點(diǎn)，國(guó)家主要采取了三項(xiàng)具體措施。一是通過增加工業(yè)煤炭洗選設(shè)備，過濾煤炭中的雜質(zhì)成分，尤其是強(qiáng)制推行脫硫設(shè)備?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?995）規(guī)定：“國(guó)家推行煤炭洗選加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的開采。”二是集中供暖，避免煤炭資源浪費(fèi)，減少空氣中污染物含量。《大氣污染防治法》（1987）規(guī)定“城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一解決熱源，發(fā)展集中供熱”?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?000）嚴(yán)禁在集中供暖區(qū)域新建燃煤供熱鍋爐，并且對(duì)于違法新建行為給予“責(zé)令停止、限期改正，可處五萬以下罰款”的處罰措施。三是提倡清潔能源使用，大力發(fā)展煤氣、天然氣等燃料代替煤炭。自《大氣污染防治法》（1987）提倡“改變我國(guó)燃料結(jié)構(gòu)，推行成型煤，發(fā)展城市煤氣”，到《大氣污染防治法》（2000）試圖從成型煤、煤氣的使用向天然氣、太陽(yáng)能、風(fēng)能等更加清潔的能源轉(zhuǎn)變，再到《大氣污染防治法》（2015）進(jìn)行強(qiáng)化規(guī)定。
然而，伴隨我國(guó)城市化規(guī)模的不斷擴(kuò)張，城市建設(shè)速度迅猛，機(jī)動(dòng)車尾氣、揚(yáng)塵污染愈發(fā)成為大中型城市的霧霾污染的主要來源。目前，我國(guó)新修訂的《大氣污染防治法》（2015）中對(duì)機(jī)動(dòng)車排氣污染、揚(yáng)塵污染均開辟專門的章節(jié)，較之2000年的版本，在措施的全面性和細(xì)致性上有很大提升。此外，地方跟進(jìn)出臺(tái)防治細(xì)則，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2015年，已有55個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定機(jī)動(dòng)車尾氣排放污染防治條例，同時(shí)有23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定揚(yáng)塵污染防治條例。這些條例對(duì)機(jī)動(dòng)車排氣污染、揚(yáng)塵污染防治作出更加詳實(shí)、全面的規(guī)定。
與此同時(shí)，揚(yáng)塵污染防治的措施也不盡相同。《大氣污染防治法》著重針對(duì)工地?fù)P塵行為進(jìn)行規(guī)范，要求分時(shí)分段作業(yè)，灑水、覆蓋、綠化、密封等多種抑塵手段并用。地方立法則充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，出臺(tái)更多特色性規(guī)定，例如，江蘇省規(guī)定“征收揚(yáng)塵排污費(fèi)”，遼寧省將“揚(yáng)塵污染控制情況納入建筑企業(yè)信用管理系統(tǒng)”，蘭州市對(duì)工程施工、市政工程施工、煤炭堆放、道路保潔、城市綠化等活動(dòng)進(jìn)行區(qū)分，不同的活動(dòng)要求不一，甚至進(jìn)行量化規(guī)定。如今，燃煤污染、機(jī)動(dòng)車排氣、揚(yáng)塵污染成為霧霾治理立法關(guān)注重點(diǎn)，保障霧霾治理立法發(fā)揮應(yīng)有的效果。
治理模式逐漸科學(xué)
第一，由“末端治理”轉(zhuǎn)為“預(yù)防為主、防治結(jié)合”。2000年之前，我國(guó)普遍實(shí)行的是“末端治理”為主的治理模式，主要通過征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)進(jìn)行控制，但是這種治理模式不僅懲罰力度較小，也無法實(shí)行實(shí)時(shí)、全方位的監(jiān)督和制裁。鑒于“末端治理”模式的被動(dòng)性和滯后性，我國(guó)一些地區(qū)開始嘗試“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的治理模式。它首次出現(xiàn)在《吉林省環(huán)境保護(hù)暫行條例》第二條，“堅(jiān)持防治結(jié)合，以防為主，綜合治理，區(qū)域控制”。此后不久，遼寧省、黑龍江省、天津市也先后在本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)條例中加入相關(guān)內(nèi)容，在環(huán)境保護(hù)條例的指導(dǎo)下，1996年河北省將其寫入《河北省大氣污染防治條例》，此時(shí)該模式正式運(yùn)用于霧霾治理活動(dòng)。隨后《大氣污染防治法》（2000）也將其納入進(jìn)來。目前，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、污染檢測(cè)、預(yù)報(bào)制度、突發(fā)事件應(yīng)急制度等均是這種治理模式的體現(xiàn)。
第二，由“濃度單項(xiàng)指標(biāo)考核”轉(zhuǎn)為“濃度、總量雙項(xiàng)指標(biāo)考核”。原先的考核制度只注重濃度指數(shù)，這樣會(huì)導(dǎo)致排污者在面積廣闊的區(qū)域排放大量污染物時(shí)，濃度指數(shù)卻符合標(biāo)準(zhǔn)。但是，改用濃度、總量雙項(xiàng)指標(biāo)考核制度能夠有效監(jiān)測(cè)某一區(qū)域的污染物濃度以及總體排放量，有利于避免上述情況的發(fā)生。一方面，濃度標(biāo)準(zhǔn)主要由《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》以及各類大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)如《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等加以規(guī)定。另一方面，總量控制的具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，但是目前國(guó)務(wù)院沒有出臺(tái)總量控制的具體辦法，主要依靠下屬部委聯(lián)合發(fā)布“紅頭文件”，下達(dá)總量控制目標(biāo)，如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等。地方接收總量控制目標(biāo)后，根據(jù)本地區(qū)情況，具體制定本地區(qū)的總量控制辦法，如《北京市關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目主要污染物總量控制管理有關(guān)內(nèi)容的細(xì)化規(guī)定》等。地方單獨(dú)立法雖然可以最大程度地調(diào)動(dòng)能動(dòng)性，且充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，但中央沒有統(tǒng)一引導(dǎo)性的文件，在地區(qū)協(xié)同合作時(shí)，難免產(chǎn)生不一致的規(guī)定，影響霧霾治理的進(jìn)程。
第三，由“點(diǎn)源控制”轉(zhuǎn)為“區(qū)域防治”。在霧霾污染尚未成為全國(guó)性、大范圍的普遍污染狀況時(shí)，我國(guó)主要采取的是“點(diǎn)源控制”的模式，這種模式和早期確立的“誰污染、誰治理”原則相匹配，“主要以對(duì)具體的污染源的個(gè)別控制為重點(diǎn)，實(shí)施污染物排放的排放點(diǎn)和排放源控制，而未以污染的區(qū)域控制為核心。”⑤然而，針對(duì)霧霾污染時(shí)有反復(fù)的情況，人們意識(shí)到“點(diǎn)源控制”模式已經(jīng)很難抑制層出不窮的污染狀況，區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、綜合調(diào)控、集中治理的“區(qū)域防治”模式則能夠更加有效地處理多發(fā)的霧霾污染。中國(guó)氣象局國(guó)家氣候中心專家周兵針對(duì)近幾年的污染狀況進(jìn)行分析，認(rèn)為目前已形成黃淮海（或稱京津冀）、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江河谷（川渝到武漢）四大重污染區(qū)。⑥可以認(rèn)為，這四區(qū)將成為治理霧霾的中堅(jiān)力量，通過加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，有效整合資源，強(qiáng)化對(duì)污染源的監(jiān)控，能夠有效治理霧霾。
第四，由“政府單一強(qiáng)制主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控”?！洞髿馕廴痉乐畏ā方?jīng)歷了幾度修改，主要采用排污許可證、排污費(fèi)繳納等措施來威懾高污染、高耗能的企業(yè)，這些措施都屬于硬性的管理手段。2014年，《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》相繼出臺(tái)，延續(xù)了強(qiáng)硬風(fēng)格，諸如罰金繳納不設(shè)上限，計(jì)日連續(xù)處罰等，處罰力度更大，政府管控性更強(qiáng)。與硬性的政府調(diào)控手段相比，排污權(quán)交易制度的提出則充分顯示出市場(chǎng)的軟調(diào)節(jié)功能。“排污權(quán)交易制度適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重要求，有利于公眾參與環(huán)境保護(hù)，帶來環(huán)境保護(hù)和污染治理的新經(jīng)濟(jì)效益。”⑦處罰和排污權(quán)交易并重，能夠彌補(bǔ)企業(yè)因“強(qiáng)迫治霾”帶來的逆反情緒，也防止高額的處罰費(fèi)用使企業(yè)入不敷出。實(shí)際上，排污權(quán)交易制度已經(jīng)多次被運(yùn)用在霧霾治理中，在中央指導(dǎo)下，山東、山西、上海、江蘇、河南、天津、柳州等七省市均開展了排污權(quán)交易的綜合實(shí)驗(yàn)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近幾年來，北京、江蘇、陜西等多個(gè)地區(qū)通過立法將排污權(quán)交易制度正式納入霧霾治理中。
第五，由“污染者負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)為倡導(dǎo)“社會(huì)責(zé)任、全民治霾”。長(zhǎng)期以來，霧霾治理立法一直建立在“污染者負(fù)擔(dān)”原則的基礎(chǔ)之上，污染代價(jià)主要由污染者（多為企業(yè)）承擔(dān)，注重行政處罰和排污費(fèi)繳納措施。但是，霧霾污染迅速擴(kuò)張的特點(diǎn)，使得區(qū)域污染嚴(yán)重，僅僅規(guī)制排污行為不足以解決問題。立法不斷強(qiáng)化政府的管理責(zé)任和普通公民的社會(huì)責(zé)任，要求全體社會(huì)成員參與到霧霾治理活動(dòng)中來。政府的管理責(zé)任不再局限于針對(duì)具體的污染行為的監(jiān)督和處罰，而是擴(kuò)大到城市綠化、公民環(huán)境教育宣傳等更加宏觀的層面。而普通公民也需要承擔(dān)更多的監(jiān)督責(zé)任，尤其是環(huán)境公益訴訟的提出，通過司法途徑彌補(bǔ)行政強(qiáng)制手段的不足。
結(jié)語(yǔ)
2015年6月4日，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《2014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，公報(bào)顯示，全國(guó)開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的161個(gè)城市中，145個(gè)城市空氣質(zhì)量超標(biāo)。“霾”字當(dāng)頭，中共十八屆五中全會(huì)對(duì)于生態(tài)文明的關(guān)注達(dá)到前所未有的高度，各級(jí)人大、政府頻頻立法，卻仍然擋不住首都指數(shù)爆表的霧霾天，“霧霾熱”所帶來的跟風(fēng)立法現(xiàn)象使得法律成為“易耗品”，成為官員政績(jī)表中的點(diǎn)綴。然而，要想解決霧霾治理問題不能光靠立法，多環(huán)節(jié)、全方位、上下一體的運(yùn)作才是有效的解決路徑，尤其是執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)的高成本投入才能夠保障法律發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效果。
（作者分別為南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）
【注釋】
①王潤(rùn)清：“霧霾天氣氣象學(xué)定義及預(yù)防措施”，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》，2012年第7期。
②楊翼，蔣琪：“北京等四城市首要污染來源是機(jī)動(dòng)車”，鳳凰網(wǎng)，http://news.ifeng.com/a/20150401/43464807_0.shtml，2015年5月12日。
③白洋：“霧霾成因的深層法律思考及防治對(duì)策”，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2013年第6期。
④牛文元：“中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的理論與實(shí)踐”，《中國(guó)科學(xué)院院刊》，2012年第3期。
⑤羅吉：“大氣污染防治法修訂與環(huán)境污染防治立法的發(fā)展趨勢(shì)”，中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=25267，2014年11月4日。
⑥佚名：“國(guó)內(nèi)漸顯四大霧霾帶江蘇位列其中”，新浪網(wǎng)，http://jiangsu.sina.com.cn/news/s/2014-10-26/detail-ianfzhnh3296979.shtml，2015年1月22日。
⑦張景玲：“我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)施和研究進(jìn)展”，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第5期。
責(zé)編 /張蕾
