【摘要】地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉(zhuǎn)型相關(guān)，中觀上與地方公安機(jī)關(guān)維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭聯(lián)系，微觀上依賴警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步。社會轉(zhuǎn)型背景下，地方公安機(jī)關(guān)改革需要從警務(wù)理念變革、警務(wù)體制調(diào)整、機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)革新方面適應(yīng)國家與社會的安全需求。

【關(guān)鍵詞】警務(wù)改革　社會治安治理　動因

【中圖分類號】D631.1　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

問題的提出

2015年，中央通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》），要求建立與中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，以此提高社會治安治理水平，提升公眾的安全感和對警務(wù)活動的滿意度。①該《意見》提出了包括完善公安機(jī)關(guān)管理體制、深化公安行政管理改革、創(chuàng)新社會治安治理機(jī)制完善和規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等在內(nèi)的七大任務(wù)，并推出了100多項具體的改革措施。這些措施對今后公安機(jī)關(guān)改革做出了總體的規(guī)劃和部署，是指導(dǎo)公安改革的綱領(lǐng)性文件，如何落實這些改革舉措是各級公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的中心任務(wù)。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，地方公安機(jī)關(guān)已經(jīng)開展了大量的警務(wù)改革試驗，既有體制上的調(diào)整，也有機(jī)制上的創(chuàng)新。同時，理論界對警務(wù)改革的研究多屬于及時性的回顧與解讀，將研究聚焦于警務(wù)活動中的某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，對地方公安機(jī)關(guān)改革缺乏總體上的發(fā)掘和深度研究。而研究警務(wù)改革必須綜合考量其現(xiàn)實的需要和最終的目標(biāo)，探索其合理化的路徑，構(gòu)建一個總體的框架。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革動因

警務(wù)改革動因是綜合性的、復(fù)雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉(zhuǎn)型有著密切的關(guān)系，中觀上與地方公安機(jī)關(guān)維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭有緊密聯(lián)系，微觀上與警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步有實際聯(lián)系。

宏觀上，國家政治統(tǒng)治方式變遷是地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的主要動力?？v觀新中國成立以來我國地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)工作變遷，其政治統(tǒng)治特性十分明顯，這與我國國家政體和政權(quán)結(jié)構(gòu)具有密切關(guān)系。正如有學(xué)者指出，任何國家政府的管理職能總是隨著政治生態(tài)環(huán)境的變化而變化，政府的管理職能必須與政治生態(tài)保持某種一致性。②回顧公安機(jī)關(guān)發(fā)展歷史，其中心工作一直圍繞著國家政權(quán)穩(wěn)固和建設(shè)展開。新中國成立之初，我國公安機(jī)關(guān)中心任務(wù)是鎮(zhèn)反、平匪、鋤奸、維護(hù)新生的人民政權(quán)；文革期間，公安機(jī)關(guān)雖然遭受嚴(yán)重沖擊，但依然通過打擊違法犯罪維護(hù)基本的社會穩(wěn)定；改革開放后，公安機(jī)關(guān)從國家政權(quán)的中心工作出發(fā)，通過打擊違法犯罪，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。③從國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式而言，公安機(jī)關(guān)屬于國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中的一個重要部門，其管理體制和運(yùn)行機(jī)制與整體國家機(jī)關(guān)的體制和機(jī)制變革有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制與機(jī)制變革往往受到國家頂層設(shè)計的影響，與其保持一致。

社會轉(zhuǎn)型有力推動了地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革。改革開放前，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的人、財、物等各生產(chǎn)要素配置，令社會基本處于靜止?fàn)顟B(tài)，人們的行為失范較少。隨著農(nóng)村土地所有制形式變革、城市國有企業(yè)改革和分配制度發(fā)生了重大變化，在鄉(xiāng)村人民公社開始解體，戶籍制度出現(xiàn)松動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起；在城市允許單企業(yè)破產(chǎn)，自謀職業(yè)，民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人、財、物等生產(chǎn)要素在全國范圍自由流動。

改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本建立，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于利益分配機(jī)制不健全，貧富差距加大，違法犯罪率快速上升，而城市建設(shè)和企業(yè)大規(guī)模發(fā)展帶來的征地、拆遷以及環(huán)境污染問題，造成社會矛盾不斷累積，群體性上訪、極端暴力事件和治安事件頻發(fā)、高發(fā)，給社會穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。迅速上升的社會矛盾和違法犯罪案件對地方公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的警務(wù)體制和機(jī)制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對工作難題，各地公安機(jī)關(guān)開始建立應(yīng)急警務(wù)機(jī)制，以情報信息和問題為導(dǎo)向，建立警務(wù)研判機(jī)制。此外，警務(wù)工作開始向基層拓展，大力推進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立警民溝通機(jī)制，爭取通過基層社區(qū)警務(wù)化解社會矛盾。④因而，社會轉(zhuǎn)型及其帶來的社會問題催生地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革。

中觀上，由于“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，地方公安機(jī)關(guān)既要回應(yīng)本級政府的維穩(wěn)壓力，還要從部門利益出發(fā)，解決警力不足、職級待遇低的問題，面臨著同級地方公安機(jī)關(guān)的績效競爭。

一方面，囿于公安機(jī)關(guān)的管理體制，地方公安機(jī)關(guān)人事決策與財務(wù)權(quán)限掌控在同級地方黨委和政府手中，而且新世紀(jì)以來國家對地方黨委政府政績考核中，維穩(wěn)實行一票否決制，而維穩(wěn)的壓力主要落在地方公安機(jī)關(guān)頭上。公安機(jī)關(guān)為了維穩(wěn)，將其警務(wù)機(jī)制和工作重心進(jìn)行了局部調(diào)整。另一方面，公安機(jī)關(guān)作為行政主體，具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特性，迫切希望部門自身發(fā)展得到滿足，增加職級待遇，提升警務(wù)效能。因而，從地方公安機(jī)關(guān)自身邏輯出發(fā)，如何回應(yīng)政府維穩(wěn)要求，維護(hù)和提升部門利益，并能夠在績效考核中取得較好成績成為其工作的重要考量。⑤

微觀上，警務(wù)信息技術(shù)進(jìn)步是警務(wù)機(jī)制改革的重要推力。職業(yè)警察初創(chuàng)期，警務(wù)技術(shù)落后，警用器械裝備簡陋，預(yù)防和打擊違法犯罪主要依靠人力。隨著技術(shù)的進(jìn)步，尤其是現(xiàn)代科技的發(fā)展，警務(wù)技術(shù)發(fā)展取得長足進(jìn)步，對警務(wù)工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也推動著警務(wù)工作機(jī)制不斷變革。隨著技術(shù)革新，特別是信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，犯罪出現(xiàn)智能化、信息化等特點，迫使公安機(jī)關(guān)不得不大力推廣新興技術(shù)，以更好地應(yīng)對違法犯罪。如110報警制度建立、勤務(wù)指揮系統(tǒng)建立、“金盾工程”實施、網(wǎng)絡(luò)安全警種設(shè)立、“天網(wǎng)”工程的實施及區(qū)域警務(wù)協(xié)作制度的建立都與警務(wù)技術(shù)，特別是與警務(wù)信息技術(shù)的發(fā)展關(guān)系密切。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的目標(biāo)

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的方向在于探尋一條符合地方實際的治安治理道路，構(gòu)建一整套符合地方實際的現(xiàn)代警務(wù)體系。現(xiàn)代警務(wù)體系是以市場經(jīng)濟(jì)和法治公安為前提，以警務(wù)體制協(xié)調(diào)和警務(wù)機(jī)制高效為支撐，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為依托，以公眾社會為基礎(chǔ)，合力預(yù)防和打擊犯罪，維護(hù)社會秩序，形成的多方參與、結(jié)構(gòu)合理，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體系。

現(xiàn)代警務(wù)的構(gòu)建與我國當(dāng)前的社會治安形勢、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治公安構(gòu)建這一宏觀背景有著直接的關(guān)系。首先，轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾快速積累，違法犯罪急劇上升迫使地方公安機(jī)關(guān)形成高效的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，提升社會管理水平與執(zhí)法能力，提升公眾的安全感。

其次，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體上要求構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)制度。從治理理論出發(fā)，警務(wù)屬于公共事務(wù)，并非警察的事務(wù)，而是一個秩序維護(hù)活動。⑥現(xiàn)代警務(wù)要求國家和社會合作維護(hù)社會秩序，公安機(jī)關(guān)作為專業(yè)化的預(yù)防和打擊犯罪的機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)在于主導(dǎo)治安秩序維護(hù)的進(jìn)程，動員公眾參與治安秩序維護(hù)活動，而非一力承擔(dān)這些事務(wù)。這就要求在警務(wù)機(jī)制設(shè)計過程中，注重動員社會各界力量參與到警務(wù)活動中，為公共安全產(chǎn)品的供給提供多種渠道。

最后，法治公安建設(shè)要求公安機(jī)關(guān)必須推進(jìn)法治建設(shè)，堅定執(zhí)法規(guī)范化的道路，這是現(xiàn)代警務(wù)的本質(zhì)要求。從這一要求出發(fā)，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革必須要對警察權(quán)力重新分配并予以規(guī)范，其基本價值取向應(yīng)當(dāng)是尋求警察權(quán)的規(guī)范行使與社會控制有效性之間的平衡。

總之，現(xiàn)代警務(wù)是一整套的警務(wù)理念、制度和器物的有機(jī)組合，是警務(wù)工作在現(xiàn)代國家治理體系中的邏輯展開，既要回應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代國家的關(guān)切，同時要與整體社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，還要在體制和機(jī)制上順應(yīng)社會發(fā)展的需要。

地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的路徑

構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，首要解決的問題是革新警務(wù)理念，其次應(yīng)當(dāng)理順警務(wù)體制和機(jī)制，最后是加快警務(wù)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。地方公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革必須從這三個方面出發(fā)：

首先，要革新警務(wù)理念。構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)，必須在理念上樹立現(xiàn)代警務(wù)的思維。現(xiàn)代警務(wù)是以市場經(jīng)濟(jì)和法治國家為基礎(chǔ)的，其終極目的在于通過法治的方式維護(hù)治安秩序，提升公眾安全感，更好保護(hù)人權(quán)。在我國，傳統(tǒng)的管制型的警務(wù)思維模式是防范一切，甚至將國家與社會對立，對社會處處設(shè)防。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會潛力被激活，國家獲得了長足的發(fā)展和進(jìn)步。如果還秉承傳統(tǒng)的警務(wù)思維和理念，顯然與時代發(fā)展趨勢悖逆。市場經(jīng)濟(jì)的法制性要求建立法治國家，構(gòu)建基本的人權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，形成現(xiàn)代的國家治理模式。循此觀點，地方警務(wù)改革的基本路徑是革新警務(wù)理念，將人權(quán)保護(hù)和法治公安構(gòu)建結(jié)合起來，從公眾的安全需求出發(fā)除舊布新，這也是任何一項現(xiàn)代行政體制改革的應(yīng)有之意，也是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。⑦基于此，地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)改革中，必須明確警察權(quán)力的邊界和范圍，規(guī)范警察權(quán)力的行使，在具體管理和執(zhí)法過程中，增加法制考核與監(jiān)督，將規(guī)范執(zhí)法和保障安全結(jié)合起來，更好地服務(wù)公眾。

從國家關(guān)于警務(wù)改革的整體思路看，特別強(qiáng)調(diào)要“提高公安機(jī)關(guān)管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民便民新舉措，提升人民群眾的滿意度。”這說明，國家頂層設(shè)計已經(jīng)將現(xiàn)代警務(wù)的理念納入其中，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革要與這一理念適應(yīng)，結(jié)合地方實際，推出更多相應(yīng)的便民服務(wù)措施，提高公眾滿意度。警務(wù)工作還要摒棄對整體社會設(shè)防的舊思維，樹立大警務(wù)格局，從治安治理的理念出發(fā)，發(fā)動社會參與到警務(wù)工作中，重視社會組織和公眾在治安治理中的主體作用，創(chuàng)新公安工作的群眾路線，培養(yǎng)公眾社會責(zé)任和安全意識。

其次，要構(gòu)建適合現(xiàn)代警務(wù)需求的警務(wù)體制和機(jī)制。從地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制和機(jī)制的試錯性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，極容易出現(xiàn)反復(fù)。警務(wù)體制是指公安機(jī)關(guān)整體行政層級設(shè)置、管理權(quán)限分工和上下級之間的關(guān)系，⑧在我國主要體現(xiàn)為同級黨委政府對其組成部門的公安機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種體制的弊端，集中表現(xiàn)在地方政府違法行政，或是由于發(fā)展的沖動所造成的維穩(wěn)壓力可能直接轉(zhuǎn)嫁于地方公安機(jī)關(guān)。實踐中，由于管理體制所限，地方公安機(jī)關(guān)不得不參與公安部明令禁止的非警務(wù)活動，既浪費(fèi)了大量的警力，耗費(fèi)了大量的資源，同時造成警民關(guān)系惡化。⑨

警務(wù)機(jī)制側(cè)重于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工，部門之間的協(xié)調(diào)配合。高效的警務(wù)機(jī)制其目的在于提升警務(wù)運(yùn)行效率。當(dāng)前警務(wù)機(jī)制運(yùn)行存在兩個方面的問題，一是部門之間溝通不暢，信息難以共享，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致警力與資源浪費(fèi)；二是基層警力不足導(dǎo)致的工作困境。在具體分工上，民警傾向于選擇壓力小、待遇好、晉升快的崗位，導(dǎo)致機(jī)關(guān)成為人員流動的集中地。⑩這使得基層警力不足，工作難以開展。

因此，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)體制改革的首要任務(wù)在于理順管理體制。要加強(qiáng)上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)事權(quán)的控制。因而，在具體改革中，應(yīng)當(dāng)通過修訂《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》，加強(qiáng)省級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，加強(qiáng)省級公安機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)財權(quán)的控制，地方公安機(jī)關(guān)考核由上級公安機(jī)關(guān)和同級地方黨委政府共同實施。通過制度升級，有效緩解地方黨委政府給公安機(jī)關(guān)攤派的各種非警務(wù)活動的壓力，確保公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的政令暢通。在警務(wù)機(jī)制改革方面，要結(jié)合地方實際，壓縮行政層級，實行職級待遇差別化，引導(dǎo)警力向基層流動。同時，單獨依靠投入方式提升警務(wù)活動效率總會出現(xiàn)管理學(xué)上所謂的“力有所不逮”的情形，因而，應(yīng)當(dāng)向綜合用警和精細(xì)化管理要警力，通過內(nèi)涵式發(fā)展提升工作效率，通過情報信息預(yù)警判斷，科學(xué)布警、精準(zhǔn)用警，提升警務(wù)的專業(yè)化水平。此外，還要通過引導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督等方式，將社會力量納入整體警務(wù)工作的規(guī)劃中，有效彌補(bǔ)警力不足。簡言之，警務(wù)機(jī)制改革要擺脫傳統(tǒng)的主觀型、經(jīng)驗型、粗放型、警務(wù)運(yùn)作模式，向警務(wù)的專業(yè)化和科學(xué)化方向前行。

最后，推動科學(xué)技術(shù)在警務(wù)工作中的應(yīng)用。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展深刻影響了人們思維方式和交往方式，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪大量滋生并急劇上升，警務(wù)工作已不僅局限于實體社會的管理，還要回應(yīng)虛擬社會發(fā)展所帶來的安全需求。這就要求地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)改革中要主動重視新技術(shù)在公安工作中的創(chuàng)新應(yīng)用，將公安機(jī)關(guān)的專門管理手段和技術(shù)手段相結(jié)合，提升現(xiàn)代技術(shù)在警務(wù)工作中的效用。同時，還要在組織機(jī)構(gòu)管理方面給予回應(yīng)，如一些地方公安機(jī)關(guān)成立專門機(jī)構(gòu)開通微博、微信為公眾提供點對面的安全引導(dǎo)與服務(wù)，還有一些公安機(jī)關(guān)結(jié)合視頻技術(shù)發(fā)展成立視頻防控和機(jī)構(gòu)，提高了防控水平和破案的效率。

結(jié)語

地方公安機(jī)關(guān)是警務(wù)工作的主陣地，是整個國家警務(wù)工作運(yùn)行的實體，承擔(dān)了轉(zhuǎn)型期違法犯罪治理的重任，是維護(hù)國家穩(wěn)定、社會安全的支柱。地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革的成效關(guān)乎整個公安改革的成敗，其警務(wù)運(yùn)作的實效對國家安全、社會穩(wěn)定和公眾的安全感構(gòu)成直接影響。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，在當(dāng)前公安改革的整體框架下，地方公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革應(yīng)得到更多關(guān)注和重視，其在改革過程中的試錯應(yīng)得到更多支持與諒解，其改革發(fā)展的成效應(yīng)當(dāng)更多地被認(rèn)同和推廣。唯有如此，才能真正探索出一條符合中國實際、符合地方實際的治安治理道路，才能真正構(gòu)建起中國的現(xiàn)代警務(wù)。

（作者為中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①“《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案已經(jīng)中央審議通過”，新華網(wǎng)，2015年2月15日。

②夏美武：“當(dāng)代中國政治生態(tài)建設(shè)研究—基于結(jié)構(gòu)功能分析視角”，蘇州大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年。

③徐春燕：“我國公安機(jī)關(guān)社會矛盾糾紛化解機(jī)制研究”，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

④左衛(wèi)民，馬靜華：“論派出所解決糾紛的機(jī)制—以一個城市派出所為例的研究”，《法學(xué)》，2004年第9期。

⑤林輝煌：“法治的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)—林鄉(xiāng)派出所的警務(wù)改革與社會控制（2003~2012）”，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

⑥［英］羅伯特·雷納：《警察與政治》，易繼蒼、朱俊瑞等譯，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年。

⑦李小波：“多元邏輯視角下的警務(wù)改革—一個分析的框架”，《北京警察學(xué)院學(xué)報》，2014年第4期。

⑧趙煒：“公安機(jī)關(guān)體制改革論綱”，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2014年第6期。

⑨公安部加強(qiáng)和改革公安工作調(diào)研小組編：《第20次全國公安會議專題研究報告》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2003年。

⑩趙煒：“結(jié)構(gòu)改革：公安改革的新趨勢”，《公安教育》，2016年第3期。

責(zé)編 /王坤娜　徐娟（實習(xí)）