【摘要】當(dāng)前，我國公務(wù)員職業(yè)倫理的迷茫與失范、公務(wù)員倫理制度的缺失與空白現(xiàn)象突出，亟需建立公務(wù)員行政倫理的法制規(guī)范體系。公務(wù)員倫理法可以重塑新時期黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德價值觀念，并將行政倫理規(guī)范體系的要求轉(zhuǎn)化為他們的內(nèi)在品質(zhì)，從而達到加強公務(wù)員為政之德、預(yù)防腐敗的目的。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員　倫理法制建設(shè)　路徑

【中圖分類號】D659　        　　　【文獻標(biāo)識碼】A

習(xí)近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上強調(diào)指出：“一切國家機關(guān)工作人員，要克己奉公，勤政廉政，關(guān)心人民疾苦，為人民辦實事。”①這是對公務(wù)員職業(yè)道德所提出的具體、明確的要求。自黨的十八大以來，習(xí)近平站在依法治國、從嚴治黨的高度，為推進中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)、實現(xiàn)“兩個百年”的奮斗目標(biāo)，曾不止一次對廣大黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提出了要加強道德修養(yǎng)的要求，并強調(diào)了加強道德修養(yǎng)的重要性和緊迫性，是新時期我國公務(wù)員隊伍建設(shè)整體規(guī)劃的重要一環(huán)。

“德才兼?zhèn)?rdquo;是我黨一直以來的干部選拔標(biāo)準，尤其強調(diào)以“德”為先，并以具有黨性原則的“德”作為優(yōu)秀黨員干部的考核與評價標(biāo)準。在這里，“德”就是“從政道德”、“為政之德”，也就是公務(wù)員從事公共行政事務(wù)時必須遵守的職業(yè)道德，或者叫做“行政倫理”。

當(dāng)前的公務(wù)員道德建設(shè)之所以被頻繁關(guān)注，公務(wù)員倫理法制建設(shè)之所以被頻繁提出，其突出原因就在于公務(wù)員職業(yè)倫理的迷茫與失范，在于公務(wù)員倫理建設(shè)的制度缺失與法制空白。因此，要在新時期重塑領(lǐng)導(dǎo)干部的道德價值觀念，并將行政倫理規(guī)范體系的要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)，就必須改變行政倫理建設(shè)滯后的狀況，從戰(zhàn)略高度加強對公務(wù)員行政倫理的法制化建設(shè)，從而達到加強公務(wù)員為政之德、預(yù)防腐敗的目的②。

公務(wù)員倫理法制建設(shè)的內(nèi)涵與作用

公務(wù)員倫理法制建設(shè)的內(nèi)涵。行政倫理的基本問題是權(quán)力與利益的關(guān)系問題，是公務(wù)員如何避免公共職權(quán)與個體利益發(fā)生因果關(guān)系的問題。在這里，行使公共權(quán)力是公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)過程的必然方式，但權(quán)力運用的對象與目標(biāo)均在于“公務(wù)”，與個體利益不能發(fā)生任何聯(lián)系，怎樣在理性思想與精神意志的作用下不逾越這條界限，就是行政倫理的關(guān)鍵與核心。然而，這條界限既不明顯、也不易把控，將一只腳踐踏上去非常容易，甚至充滿誘惑力—因為權(quán)力所帶來的不是“公仆”意識，而是“主人”之尊，是利益附帶。

馬克思和恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，就特別重視“防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅?rdquo;這種狀況的發(fā)生；鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的報告中也指出：總有一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化……。可見，只有加強公務(wù)員倫理法制建設(shè)，亦即要通過倫理規(guī)范、法律制定、執(zhí)行監(jiān)督等體系建設(shè)，將行政倫理的價值規(guī)范與要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)，才能真正建立健全行政倫理的教育管理與制度規(guī)范相并重的預(yù)防體系和懲治措施。

公務(wù)員倫理法制建設(shè)的作用。首先，公務(wù)員倫理法制建設(shè)是公務(wù)員道德與法制的結(jié)合，倫理本來屬于道德的范疇，而法制屬于法律的范疇，二者的規(guī)范界限與要求并不相同。但道德與法律的淵源卻如出一轍，某些道德層面的東西隨著社會的變化與發(fā)展完全可以上升到法律的層面，反之亦然。所以，道德與法律的疊合與雙向流動可以使公務(wù)員倫理法制化成為可能，并產(chǎn)生比純粹道德約束與思想教育好得多的效果。

其次，加強公務(wù)員倫理法制建設(shè)有利于進一步明確公務(wù)員行政工作中的倫理價值取向。行政倫理的核心理念是增強公務(wù)員的“公仆意識”，即做社會的公仆，而不是做社會的主人。公仆的角色歸屬在于為社會、為人民服務(wù)，以我黨對廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求來說，就是執(zhí)政為公、執(zhí)政為民，樹立全心全意為人民服務(wù)的思想。在以往的干部隊伍建設(shè)中，這一思想基本成為我黨執(zhí)政的基本理念與宗旨；而在公務(wù)員倫理法制化建設(shè)中，通過法律的規(guī)定可以使之更加明確，也更加莊重與嚴肅，成為每個公務(wù)員必須懷有的價值理念追求。盡管倫理是一種內(nèi)化了的道德規(guī)范，但在法制的規(guī)范下，它必須最終呈現(xiàn)為人的行為自覺，外化為公務(wù)員規(guī)范、合理、公正、有效的行政行為。

再次，進行公務(wù)員倫理法制建設(shè)是建設(shè)廉潔性政府、預(yù)防與懲治腐敗的必要途徑。腐敗源于人的求利動機，但這一動機能否變?yōu)樾袆?，?quán)力的作用是非常大的。公務(wù)員是否會偷偷的以權(quán)謀私？或者以權(quán)謀私以后怎樣？公務(wù)員倫理法制的建設(shè)既然能夠從動機的前邊進行預(yù)防，也就可以在行為之后進行懲罰，這一點恰是過去的干部管理所做不好的。

國外公務(wù)員倫理法制建設(shè)的現(xiàn)狀與借鑒。在行政倫理法制建設(shè)已成為國際性大趨勢的形勢下，我國公務(wù)員倫理法制建設(shè)問題業(yè)已引起全社會的廣泛關(guān)注。但公務(wù)員倫理法的設(shè)立并不是將原有行政道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定這么簡單，認真研究國外有關(guān)公務(wù)員倫理法的制定經(jīng)驗與方法也許更為迫切與需要。公務(wù)員倫理法在任何國家都不是一蹴而就的事情，但既然作為法律，就必須擁有規(guī)范詳細、判斷有據(jù)、操作可行的細則條文，而不是通常倫理道德中的范范規(guī)定。

在《韓國憲法》中，公職人員總的倫理標(biāo)準，是把國民利益作為價值基礎(chǔ)，而不是為特定集團局部利益服務(wù)③。如1981年以總統(tǒng)令頒布的《韓國公職人員倫理法》規(guī)定，要把“公職人員、公職候選人的財產(chǎn)登記和財產(chǎn)登記公開予以制度化”，“防止公職人員不正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)增值，確保公務(wù)的公正性，確立為國民的服務(wù)者即公職人員的倫理準則。”④公正、服務(wù)國民、把國民利益作為價值基礎(chǔ)等，都是韓國公務(wù)員倫理法制中的核心規(guī)定與價值追求。而加拿大的公務(wù)員倫理法也比較注重操作性，也強調(diào)了公共服務(wù)的價值和倫理，這都為我國公務(wù)員倫理法的制定提供了可供參考的寶貴經(jīng)驗。

公務(wù)員倫理法制建設(shè)滯后的因素

公務(wù)員行政倫理道德政治化傾向突出。在我國，針對政府公職人員的倫理教育是缺失的，主要表現(xiàn)為：一是對行政倫理的認識或研究起步較晚，公務(wù)員的倫理意識非常淡薄，甚至不知道行政倫理這一概念；但總體來講，還并沒有在行政管理中形成實踐效應(yīng)。二是政府部門對領(lǐng)導(dǎo)干部的任用選拔多以政治思想為重，關(guān)注的是政治化的道德或道德化的政治，這與公務(wù)員的職業(yè)道德或職業(yè)倫理并不相同。三是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德要求比較抽象，其內(nèi)涵標(biāo)準一般都放置在個體的為人修養(yǎng)、人格品質(zhì)等方面，與職業(yè)倫理的距離較大，同樣談不上是行政倫理要求。四是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的有關(guān)制度法規(guī)也是圍繞反腐等領(lǐng)域制定，而真正的倫理制度并不存在。

在黑格爾看來，一個社會的健康和有序發(fā)展需要經(jīng)歷三個階段：第一階段是法階段，第二階段是道德階段，第三階段是倫理階段，并且，倫理是法與道德的統(tǒng)一、他律與自律的統(tǒng)一、客觀與主觀的統(tǒng)一⑤。對于黑格爾的這一觀點，恩格斯也是肯定的，這就告訴我們：我國針對公務(wù)員的現(xiàn)行法律對道德并沒有效果，而有關(guān)道德要求也與職業(yè)本身有出入，二者的分隔化也就造成了公務(wù)員倫理的缺失。

公務(wù)員行政倫理規(guī)范的制度化淡薄。依據(jù)黑格爾的觀點，因我國公務(wù)員道德規(guī)范的偏頗與法制化規(guī)范的缺失才導(dǎo)致了行政倫理建設(shè)的滯后，這應(yīng)是行政倫理法制化落后的根源。但又不完全如此。在這里，我們首先要討論清楚的，就是法與道德的辯證關(guān)系在我國公務(wù)員行政工作中發(fā)揮著怎樣的作用。法作為客觀的意志，雖然在一開始不能很快成為人類的思想自覺，但法的威嚴總能對人的行為有所制約，并讓違背者為此付出法律的代價。

在我國長期的社會主義建設(shè)中，特別是改革開放以來的30多年間，黨對干部隊伍的廉政建設(shè)從沒有停止過，甚至是常抓不懈，為什么至今仍沒有解決好這個問題？而十八大以來的反腐工作在和依法治國結(jié)合起來以后，反腐工作卻收效頗大，這又怎樣解釋？很簡單，法制的作用是無可替代的，而長期以來的腐敗現(xiàn)象之所以不能根除甚至愈演愈烈，說到底還是法治的不健全、不完善所致，這是其一。

其二，在黨的純潔性建設(shè)和干部隊伍的管理教育中，黨對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)與教育一直非常重視，如“八項規(guī)定”、“四風(fēng)建設(shè)”、“三嚴三實”等黨風(fēng)廉政建設(shè)，都是銜接而不間斷的，而十八大的反腐高壓態(tài)勢仍然讓一些人毫不收手，仍然頂風(fēng)而上，這又說明什么？除了說明黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德教育并沒有深入骨髓，并沒有轉(zhuǎn)化為思想體認和行為自覺，更說明我們的公務(wù)員道德教育根本上沒有形成行政角色應(yīng)有的職業(yè)價值取向，更是被如火如荼的行政改革遠遠拋在后方，這種前和法制建設(shè)脫節(jié)、后無法制建設(shè)保障的道德教育，充其量只是一種道德知識的認知而已。

公務(wù)員行政倫理研究滯后于行政改革。當(dāng)前，我國的行政改革正在如火如荼地進行，政府職能的轉(zhuǎn)型及服務(wù)型政府建設(shè)都使這次行政改革煥發(fā)出一種新的生機與氣象，公務(wù)員倫理建設(shè)的法制化也被提升到了一定的高度。但是，行政改革不僅是政府體制的改革，還應(yīng)有政府價值目標(biāo)的改革⑥，并且，這些改革的順利完成也都離不開行政倫理理論的研究與指導(dǎo)。但總體來看，政府體制與職能的改革進展較快而且順利，但這并不等于說這項改革已經(jīng)成功，真正的難點還在于政府價值目標(biāo)的制定與實現(xiàn)，還在于政府公務(wù)員倫理價值的培養(yǎng)與形成，并將之作為行政倫理規(guī)范體系的要求而轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)。

從這一點來講，我國公務(wù)員倫理法制建設(shè)的進程是滯后于行政體制改革的，這也同時說明了公務(wù)員倫理理論的研究也沒有跟上改革的步伐。我國公務(wù)員并沒有樹立起國家公職人員應(yīng)有的“公仆”意識，也就不能很好地為人民利益而服務(wù)。相反，由于職權(quán)在握，很多人的“主人”意識倒是相當(dāng)濃厚，高高在上、以權(quán)謀私之行為反而成為一種常態(tài)。我國公務(wù)員既缺少正確的職業(yè)倫理價值觀，也缺乏中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)中國家公職人員應(yīng)有的公正、公平與正義，甚至形成官與民的階層區(qū)分與對立。

加強公務(wù)員倫理法制建設(shè)的有效路徑

加強研究，出臺適應(yīng)我國現(xiàn)實的公務(wù)員倫理法。我國目前雖然也有相關(guān)于公務(wù)員的制度規(guī)范，但多以黨內(nèi)紀律、行政規(guī)章等形式存在，并不具備法律的清晰性、威嚴性、客觀性與可操作性。一旦國家公職人員出現(xiàn)了問題，先以黨紀進行評判與處理，然后再交由司法部門進行法辦，這樣做的缺陷往往導(dǎo)致人為因素的影響比較明顯，并限于各種復(fù)雜的社會階層及人際關(guān)系，使處分往往不能公開透明，也不夠嚴謹嚴格。一般性的道德失范者甚至不用擔(dān)心仕途前程受到影響，只有問題非常嚴重的才會交由司法部門進行處理，在這樣的體制下，公務(wù)員的倫理規(guī)范與自覺也就不免失效。

因此，必須將針對公務(wù)員的職業(yè)道德倫理上升到法的高度，才能有效抑制公務(wù)員對道德倫理的褻瀆與冒犯。進行專門的公務(wù)員倫理立法，就是要對公務(wù)員的組織形式、運作程序、基本權(quán)利和義務(wù)、個人財產(chǎn)與收入等進行全面涵蓋⑦，不僅要對公務(wù)員的職業(yè)行為內(nèi)容進行詳細的允許或者禁止的界定，還要對這些界定的監(jiān)督、考查、評價及處罰規(guī)定提出規(guī)范、嚴格的可操作性要求。

根據(jù)我國的公務(wù)員職業(yè)現(xiàn)狀與社會發(fā)展要求，行政倫理法規(guī)體系可包括三個層次的內(nèi)容：一是是公務(wù)員服務(wù)規(guī)定，二是行政倫理法，三是反腐敗法或曰廉政法，行政倫理法是其中的核心，并可在此基礎(chǔ)上再做更為明確、具體、詳細且操作性強的規(guī)程與規(guī)制。

把行政倫理價值作為公務(wù)員倫理法的追求目標(biāo)。法制的規(guī)范相比于道德的約束是明確而嚴肅的，對于國家公務(wù)員人員的倫理塑造的確具有一定的強制作用。但正如黑格爾所說，法制的規(guī)范在層次上仍然處于第一層次階段，是低于道德層級的初級層次水平，這當(dāng)然不是我們所追求的最高目標(biāo)，因為任何在法治的強制規(guī)范之下而行使的權(quán)力都不是出于意識的潛在或意志力的形成，一旦其行蹤跳出法律監(jiān)控的視野，或者個體私欲膨脹到對法律的淡忘和無視，公務(wù)員的違法行為就依然會發(fā)生。所以，只有將道德制約上位至法律規(guī)范，再將法律規(guī)范升華為道德倫理，作為國家公務(wù)員的“公仆”意識、全心全意為人民服務(wù)的思想、公平公正與正義的原則、理解尊重與關(guān)愛的情感才能在一個人的大腦中生根發(fā)芽，才會內(nèi)化公務(wù)員的道德修養(yǎng)與人生價值觀，并將此作為人格心靈的內(nèi)在動力而使自己的行為成為一種自覺—這才是倫理法內(nèi)涵應(yīng)有的境界，也是倫理法制建設(shè)的追求目標(biāo)。

當(dāng)然，我國有關(guān)“公務(wù)員行政倫理法”的制定要致力建設(shè)中國特色的行政倫理規(guī)范體系和機制體系，并突出以“公仆意識”為核心倫理理念。基于這樣一種認識，我國“公務(wù)員行政倫理法”的規(guī)范體系應(yīng)包括三部分：一是行政倫理價值目標(biāo)，即公務(wù)員應(yīng)擁有的世界觀、人生觀、價值觀、權(quán)力觀、地位觀、利益觀、事業(yè)觀、政績觀、工作觀等；二是行政倫理界定范疇，包括理想、態(tài)度、責(zé)任、技能、紀律、良心、榮譽、作風(fēng)等；三是行政倫理規(guī)范細則，即公務(wù)員必須遵循的行為準則。

成立專門的公務(wù)員倫理監(jiān)督與審查評價機構(gòu)。行政倫理的法制化建設(shè)離不開相應(yīng)的管理機構(gòu)與運行機制，它是確保倫理法制與規(guī)則有效實施并取得理想效果必須的環(huán)節(jié)。根據(jù)我國的體制特點及實際需要，有關(guān)公務(wù)員倫理的監(jiān)督與審查評價權(quán)力應(yīng)在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，由獨立于政府機構(gòu)及政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)領(lǐng)域之外的機構(gòu)進行行使，可以建立以中央為最高層級的有關(guān)行政倫理管理的專門機構(gòu)，并將相關(guān)職能賦予中央紀委、監(jiān)察部門，并垂直領(lǐng)導(dǎo)下屬派出機構(gòu)。這樣做的優(yōu)勢就在于，免造成行政機關(guān)內(nèi)部的自我“監(jiān)督”，使公務(wù)員的行政倫理監(jiān)管工作具有最大化的公正度與公信力，使全社會都認可并支持這一制度方式；提高對公務(wù)員倫理失范的預(yù)防能力，增強對公務(wù)員倫理行為的監(jiān)督與制約效果，避免在倫理失范或違法行為已經(jīng)發(fā)生并對國家造成損失后再去作出后制性處理的現(xiàn)象發(fā)生，將倫理管理與違法防范前置于事發(fā)之前。

立法不是目的，而是手段，我們所希望看到的是：在國家公務(wù)員的倫理法制在立法的盡頭，最后弘揚出來的只有公務(wù)員作為人民公仆的高尚品德與人格力量；因為正是這些特質(zhì)的存在，才讓我們的國家、社會得以在健康、有序、和諧的環(huán)境中運轉(zhuǎn)。因此，公務(wù)員不僅不應(yīng)該成為法律的約束者，而且應(yīng)成為法律的執(zhí)行者與捍衛(wèi)者，正如麥金泰爾所言：只有擁有正義美德的人，才能知道如何去運用法則。

（作者為包頭師范學(xué)院政法學(xué)院副教授）

【注釋】

①習(xí)近平：“要求公務(wù)員克己奉公勤政廉政”，中國新聞網(wǎng)，2013年3月17日。

②③④王偉：“關(guān)于加強行政倫理法制建設(shè)的建議”，《人民論壇》，2010年第11期。

⑤王偉：“加強行政倫理法制建設(shè)”，新華網(wǎng)，2006年7月28日。

⑥“目前中國行政倫理建設(shè)中存在的一些問題”，百度文庫，http://wenku.baidu.com。

⑦田文利，李云軒：“公務(wù)員倫理法制化的若干思考”，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第2期。

責(zé)編 /張蕾