【摘要】在經(jīng)歷了多次公共衛(wèi)生事件后，韓國(guó)形成以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法律保障、預(yù)警應(yīng)對(duì)、應(yīng)急救治、信息管理、物資保障、宣教引導(dǎo)、國(guó)際合作等機(jī)制為主體的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。這一體系在最大限度保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)正常的前提下充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量，有效應(yīng)對(duì)了各種公共衛(wèi)生事件，為國(guó)際社會(huì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。
【關(guān)鍵詞】韓國(guó) 新冠肺炎疫情 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理
【中圖分類號(hào)】D73 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，韓國(guó)先后經(jīng)歷了非典、甲型H1N1流感、中東呼吸綜合征、新冠肺炎疫情等影響和侵害大眾生命安全和身體健康的公共衛(wèi)生事件。在多次公共衛(wèi)生應(yīng)急處突中，韓國(guó)政府嚴(yán)格依照本國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)管理體系及要求，通過(guò)采取有力措施，在較短時(shí)間內(nèi)有效控制住了各類疫情的蔓延傳播，為國(guó)際社會(huì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。
韓國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的主要構(gòu)成
經(jīng)歷了2015年的中東呼吸綜合征之后，在政府的主導(dǎo)和大力推動(dòng)之下，韓國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系得到了進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。每次經(jīng)歷重大公共衛(wèi)生事件，韓國(guó)政府都能夠在最大限度保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，有效遏制疫情傳播蔓延，與其投入大量的人力、財(cái)力和資源升級(jí)和加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系密切相關(guān)。韓國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系主要由以下幾個(gè)方面構(gòu)成。
第一，統(tǒng)籌管理與協(xié)調(diào)機(jī)制。在韓國(guó)政府組織體系內(nèi)，承擔(dān)和履行重大災(zāi)難安全事故應(yīng)急管理職能的機(jī)構(gòu)是中央安全管理委員會(huì)和中央災(zāi)難安全對(duì)策本部。在發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，由這兩個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同疾病管理本部，共同發(fā)揮著統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)和指揮作用。
第二，法律支持與保障機(jī)制。1954年，韓國(guó)先后頒布《傳染病防治管理法》《檢疫法》《醫(yī)療法》等法律法規(guī)，并根據(jù)上述法律法規(guī)制定了標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)手冊(cè)及區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理預(yù)案，一方面為啟動(dòng)和實(shí)施應(yīng)急管理機(jī)制確立了合法性，另一方面為調(diào)整危機(jī)情境下的各種社會(huì)關(guān)系提供了法律保障。
第三，預(yù)警與應(yīng)對(duì)機(jī)制。韓國(guó)涉及公共衛(wèi)生的傳染病危機(jī)預(yù)警，按照事態(tài)嚴(yán)重程度分為“關(guān)注”“注意”“警戒”“嚴(yán)重”四個(gè)級(jí)別，采取應(yīng)對(duì)措施及應(yīng)對(duì)辦法，同時(shí)在疾病管理本部?jī)?nèi)設(shè)立了全天候的“緊急狀況室”負(fù)責(zé)收集、分析、監(jiān)控、判斷和上報(bào)有關(guān)傳染病的國(guó)外國(guó)內(nèi)信息和狀況。
第四，應(yīng)急醫(yī)療救治機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《醫(yī)療法》的規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生疫情時(shí)，分布在韓國(guó)全國(guó)各地的保健所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)患者的篩查、診斷及醫(yī)療救治責(zé)任。為減少民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和讓民眾積極協(xié)助并參與傳染病的防治工作，確診患者的住院費(fèi)、治療費(fèi)及疑似患者的篩查檢測(cè)費(fèi)等均由政府或健康保險(xiǎn)支付。
第五，信息管理與披露機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《災(zāi)難與安全管理基本法》的規(guī)定，當(dāng)疾病管理本部將公共衛(wèi)生傳染病危機(jī)預(yù)警提升至“注意”以上級(jí)別時(shí)，保健福祉部部長(zhǎng)要通過(guò)政府信息通訊網(wǎng)絡(luò)渠道、發(fā)行報(bào)道資料等方式，將包括感染者的移動(dòng)軌跡、移動(dòng)方式、密切接觸者情況等民眾預(yù)防所需的相關(guān)信息迅速公開。
第六，應(yīng)急防疫物資保障機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《傳染病防治管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，保健福祉部部長(zhǎng)在傳染病即將大范圍流行之際，可通過(guò)傳染病管理委員會(huì)的審議，提前儲(chǔ)備或訂購(gòu)防疫所需相關(guān)物資、裝備及藥品。
第七，宣傳教育與引導(dǎo)。為加強(qiáng)與國(guó)民、媒體間的溝通和聯(lián)絡(luò)，教育引導(dǎo)國(guó)民積極配合和參與防控工作，韓國(guó)專門設(shè)立了危機(jī)溝通業(yè)務(wù)室，并于2017年制定公布了《公共衛(wèi)生危機(jī)溝通指南》和《公共衛(wèi)生危機(jī)溝通操作標(biāo)準(zhǔn)》，明確了在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府應(yīng)采取怎樣的措施來(lái)與國(guó)民和媒體進(jìn)行溝通，如何廣泛宣傳政府的應(yīng)對(duì)政策和教育引導(dǎo)國(guó)民積極參與、配合疫情防控，如何應(yīng)對(duì)和處置謠言和不實(shí)信息等，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性。
第八，國(guó)際交流與合作。以新冠疫苗研發(fā)為例，韓國(guó)與包括世界衛(wèi)生組織（WHO）在內(nèi)的國(guó)際組織建立交流合作互助機(jī)制和人才交流機(jī)制，不斷提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力和專業(yè)人員業(yè)務(wù)水平，積極參加國(guó)際傳染病相關(guān)國(guó)際會(huì)議，承擔(dān)世界衛(wèi)生組織西太平洋區(qū)為預(yù)防和管控新型傳染病而開展的相關(guān)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，支援國(guó)際疫苗研究所開展的疫苗研發(fā)經(jīng)費(fèi)。
韓國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的實(shí)踐及特點(diǎn)
以韓國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的實(shí)踐為例：從病毒的傳播速度、感染范圍、防控難度以及由此給韓國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的影響和沖擊程度來(lái)看，此次新冠肺炎疫情可謂韓國(guó)建國(guó)70多年來(lái)遭遇的最嚴(yán)重公共衛(wèi)生事件，對(duì)韓國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提出了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從韓國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程、采取的措施方法以及效果等層面來(lái)看，韓國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理及其實(shí)踐具有如下幾方面特點(diǎn)。
第一，嚴(yán)格按照公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對(duì)體系開展應(yīng)急管理工作。韓國(guó)政府采取的主要措施包括：一是在中央災(zāi)難安全對(duì)策本部的統(tǒng)一指揮下嚴(yán)格按照警報(bào)的最高級(jí)別來(lái)應(yīng)對(duì)疫情。二是在疫情最嚴(yán)重地區(qū)，政府總理24小時(shí)坐鎮(zhèn)指揮，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急管理工作，并為抗疫人員加油鼓勁增加信心。三是中央政府、地方政府、政府各部門、防疫機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、醫(yī)院、社區(qū)之間配合默契，形成合力。四是因地制宜地采取快速查找（感染源）、快速檢測(cè)（疑似患者）、快速診斷、快速隔離、快速通報(bào)的“五快”策略。
第二，采取適合本國(guó)國(guó)情的防治防控措施。韓國(guó)在最大限度借鑒中國(guó)的做法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國(guó)的社會(huì)整體運(yùn)行機(jī)制、醫(yī)療資源分布、國(guó)民意識(shí)、區(qū)域條件等實(shí)際情況和特點(diǎn)，采取相關(guān)應(yīng)急管理和防治措施，包括：一是廣泛設(shè)立“篩查所”，采取“免下車”、步行篩查等檢測(cè)方式。二是大規(guī)模免費(fèi)檢測(cè)疑似癥狀者，成為短時(shí)間內(nèi)有效控制住疫情傳播蔓延的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是采取分級(jí)診療措施，將確診患者分為輕癥、中等程度、重癥、危急重癥四個(gè)等級(jí)，分類定點(diǎn)接受治療。四是因物制宜地推出“五部制”口罩分配方案，根據(jù)出生年份尾數(shù)1至0，將人分為五組，限定每人每周最多購(gòu)買2只口罩，防止囤積搶購(gòu)，保障所有人都有口罩。
第三，迅速準(zhǔn)確地公開疫情相關(guān)信息。此次韓國(guó)政府一改上一屆政府的“拖沓作風(fēng)”，不僅保證了疫情信息的公開與透明，而且保證了疫情信息傳遞的快速、及時(shí)與準(zhǔn)確。中央防疫對(duì)策本部每天兩次通報(bào)最新疫情，及時(shí)向民眾傳遞和公開有關(guān)疫情的信息和數(shù)據(jù)，并通過(guò)手機(jī)終端和專題網(wǎng)站，詳細(xì)介紹和更新疫情相關(guān)信息和動(dòng)態(tài)、管理措施、預(yù)防指南等。同時(shí)，通過(guò)手機(jī)APP軟件、GPS功能等管理和掌握入境人員、居家隔離人員的信息和動(dòng)向，并配備相關(guān)人員進(jìn)行職守和監(jiān)督。
第四，及時(shí)修訂和通過(guò)“新冠三法”。疫情期間，韓國(guó)國(guó)會(huì)專門設(shè)立了“新冠肺炎疫情對(duì)策特別委員會(huì)”，并審議通過(guò)了《傳染病防治管理法》《檢疫法》《醫(yī)療法》三項(xiàng)法案的修訂案（統(tǒng)稱“新冠三法”）。修訂案增加了疑似感染病患者如果拒絕接受檢疫時(shí)可處以300萬(wàn)韓元以下罰款的條款；對(duì)拒絕、妨礙或逃避隔離的行為，虛假陳述或提供虛假材料的行為及故意隱瞞、漏報(bào)事實(shí)等行為，可判處兩年以下有期徒刑或2000萬(wàn)韓元以下罰款，增強(qiáng)了法律的威懾力。“新冠三法”的及時(shí)修訂和完善，對(duì)于韓國(guó)政府能夠運(yùn)用行政強(qiáng)制手段迅速找到密切接觸者并進(jìn)行檢測(cè)和隔離，起到了法律保障作用。
第五，為疫情應(yīng)急管理和防控防治開通“快車道”，設(shè)立了“藥物及試劑緊急使用許可制度”。根據(jù)這一制度，相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)制造的檢測(cè)試劑可在短時(shí)間內(nèi)獲得食品醫(yī)藥品安全處的行政審批。事實(shí)上，早在還未出現(xiàn)確診患者的2020年1月中旬，韓國(guó)就有一家生物醫(yī)藥企業(yè)已經(jīng)開始著手研發(fā)檢測(cè)新冠病毒的試劑。同年2月，韓國(guó)迅速批準(zhǔn)四家生物醫(yī)藥企業(yè)生產(chǎn)和銷售檢測(cè)試劑，原本需要8個(gè)月以上的行政審批周期也被壓縮至兩周左右，由此保障了大量檢測(cè)試劑的供應(yīng)和使用。
第六，積極參與疫情防控國(guó)際合作。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，韓國(guó)始終與周邊國(guó)家和國(guó)際社會(huì)保持聯(lián)絡(luò)溝通和必要的往來(lái)通道，分享彼此的防控經(jīng)驗(yàn)和信息，積極參與疫情防控的國(guó)際合作，為疫情嚴(yán)重的國(guó)家提供力所能及的支援與幫助，與周邊國(guó)家聯(lián)合成立“聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制”，統(tǒng)籌開展聯(lián)防聯(lián)控工作。同時(shí)，為保障地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、物流鏈順暢運(yùn)行，率先與中國(guó)開通重要急需人員往來(lái)“快捷通道”，并積極主導(dǎo)成立全球傳染病應(yīng)對(duì)合作集團(tuán)。
韓國(guó)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)及思考
由于采取措施得當(dāng)、應(yīng)對(duì)有力，防控效果較好。第一，不斷完善和強(qiáng)化國(guó)家公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對(duì)體系，讓其在關(guān)鍵時(shí)刻真正能夠發(fā)揮作用。在此次新冠肺炎疫情實(shí)戰(zhàn)防控和應(yīng)急管理中，韓國(guó)的國(guó)家公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對(duì)體系著實(shí)發(fā)揮了應(yīng)有的功能和作用，使整體的應(yīng)急管理與防控工作能夠在這一體系的指導(dǎo)和運(yùn)轉(zhuǎn)下有效推進(jìn)和開展。第二，根據(jù)國(guó)情和實(shí)際情況，因地制宜地采取措施，通過(guò)大數(shù)據(jù)、手機(jī)定位等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，及時(shí)了解和把握密切接觸者和疑似患者的移動(dòng)方式、移動(dòng)軌跡、活動(dòng)范圍等，為迅速有效切斷病毒的傳播擴(kuò)散發(fā)揮了重要作用，對(duì)于防止大量人員集中擠兌醫(yī)療資源并造成交叉感染，以及消除恐慌心理起到了很好的作用。第三，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件和緊急事態(tài)的應(yīng)急處置，提供制度支持和保障。韓國(guó)之所以能夠進(jìn)行大規(guī)模的檢測(cè)，關(guān)鍵在于行政審批機(jī)構(gòu)根據(jù)“藥物及試劑緊急使用許可制度”，連續(xù)加班加點(diǎn)，在兩周之內(nèi)（通常需要8個(gè)月以上）就完成了對(duì)檢測(cè)試劑盒的整個(gè)審批過(guò)程，保證了大量檢測(cè)試劑盒的及時(shí)生產(chǎn)和上市。從韓國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“緊急使用許可制度”既可激發(fā)藥劑生產(chǎn)公司的積極性和主動(dòng)性，又可消除審批機(jī)構(gòu)“怕?lián)?zé)”的顧慮，是應(yīng)對(duì)和處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的一項(xiàng)必不可少的制度安排。第四，通過(guò)共情力和同理心、同情心，贏得周邊國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的信任與好感，也展現(xiàn)出了其作為國(guó)際一員的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，為韓國(guó)今后在本地區(qū)及國(guó)際舞臺(tái)獲得更多發(fā)言權(quán)、發(fā)揮更大影響力創(chuàng)造了有利條件。疫情期間，韓國(guó)的國(guó)際形象得到提升，這與其深入?yún)⑴c國(guó)際交流互動(dòng)并積極參與疫情防控國(guó)際社會(huì)合作密切相關(guān)。
韓國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系也暴露出了一些問(wèn)題與不足。以新冠肺炎疫情防控為例，這些問(wèn)題和不足集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是執(zhí)政黨（進(jìn)步陣營(yíng)）與在野黨（保守陣營(yíng)）在抗疫策略、具體的方式方法上產(chǎn)生了重大分歧。在野黨為了其政黨利益和選票，不顧客觀事實(shí)和科學(xué)依據(jù)，極力批評(píng)和反對(duì)政府的抗疫策略和舉措，給初期韓國(guó)的應(yīng)對(duì)及防控造成了混亂。二是教會(huì)組織的干擾和不配合。疫情發(fā)生后，教會(huì)組織并沒(méi)有按照政府的要求及時(shí)將參加活動(dòng)的人員名單交給政府，而是采取隱匿、回避、躲藏甚至造謠等手段干擾和阻撓政府的防控工作，給韓國(guó)的疫情防控和應(yīng)急管理帶來(lái)了嚴(yán)重的干擾。三是政府?dāng)M推動(dòng)的醫(yī)療政策改革方案不合時(shí)宜。政府在未與醫(yī)療界充分溝通協(xié)商的情況下就匆忙公布具體改革方案，導(dǎo)致醫(yī)療界80%、近10萬(wàn)名醫(yī)生集體罷工上街游行。醫(yī)生罷診游行期間，許多醫(yī)院的醫(yī)療診治能力急劇下降，疑似和確診患者得不到及時(shí)收治，普通醫(yī)療需求大量被延滯，給韓國(guó)的整個(gè)疫情防控帶來(lái)了較大沖擊和不利影響。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息研究院研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①余蕾、羅梓超：《韓國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理與國(guó)家安全整體管理能動(dòng)分析》，《天津科技》，2020年第5期。
②樸光海：《韓國(guó)國(guó)家形象在新冠肺炎疫情防控中得到提升的思考》，《對(duì)外傳播》，2020年第5期。
責(zé)編/韓拓 美編/宋揚(yáng)
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