【摘要】我國人均耕地面積日益銳減，使得農(nóng)村出現(xiàn)大量的剩余勞動力，與此同時，城市化進程的推進與戶籍改革進程緩慢、缺乏完善的農(nóng)村社保體系、農(nóng)村土地制度不健全、市場機制不健全、政府監(jiān)管不當、農(nóng)村勞動力素質(zhì)水平較低等諸多問題相矛盾，我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力過程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到嚴重制約。

【關鍵詞】農(nóng)村　轉(zhuǎn)移勞動力　土地流轉(zhuǎn) 

【中圖分類號】F321.1　　    　　　【文獻標識碼】A

構成人類生產(chǎn)最基本的兩個要素就是勞動力與土地。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地作為最基本的生產(chǎn)資料是無可替代的。地少人多的基本國情要求我們必須合理利用土地資源。根據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，美國人均耕地面積可達120公頃，而我國卻只有0.4公頃，是美國人均耕地面積的1/300。而且，我國是世界上第三人口大國，人口數(shù)量眾多，農(nóng)村人口占總人口比例較大，有限的土地資源與龐大的人口數(shù)量不對等，嚴重制約了我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展。相對匱乏的土地資源使得我國產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動力。隨著城市化進程的推進，農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)移至城市。但是由于受到城鄉(xiāng)戶籍的限制，社會公共服務及保障等制度的不夠完善，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力進城務工缺乏安全性，無法徹底放棄將在農(nóng)村擁有的土地進行轉(zhuǎn)移，不僅使農(nóng)村的土地被閑置浪費，而且大大降低了土地利用率，嚴重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利展開。李克強提出，建設新型城鎮(zhèn)化，多方關系都需要平衡。城鎮(zhèn)化不是單一的打造一座城，不僅僅要提高它的內(nèi)在承載力，而且要走節(jié)能、生態(tài)、集約的新型城鎮(zhèn)化路線。真正意義上實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合，是讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力真正融入城市環(huán)境，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力創(chuàng)造條件，提供就業(yè)市場，使得工業(yè)與農(nóng)業(yè)相輔相成。同時，要想進一步打造新型城鎮(zhèn)化，土地流轉(zhuǎn)將是改革的重中之重。為了解決我國城市化進程中土地利用率低的問題，使得農(nóng)村土地資源配置市場化與土地資本化，合理優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，打造出一條嶄新的城鄉(xiāng)發(fā)展之路。顯而易見，基于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力視角下進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策的研究，與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略完全吻合。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

戶籍改革進程緩慢，缺乏完善的農(nóng)村社保體系。為了鼓勵土地進行多種形式流轉(zhuǎn)，國家相繼出臺了多項政策制度，借此鼓勵成立專業(yè)的農(nóng)村合作社或者家庭農(nóng)場，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，提高土地利用率，不浪費土地資源，促進農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。但是，在推進新型城鎮(zhèn)化的道路上，我國城鄉(xiāng)戶籍制度的滯后性，嚴重地打擊了農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的積極性。盡管農(nóng)村人口有相當一部分選擇進城務工，但是農(nóng)民工拿到的勞動報酬遠遠低于城市人口拿到的勞動報酬，很多農(nóng)民工在城市工作生活也會受到城市人的歧視。目前，國家的社會保障制度也不夠完善，農(nóng)村人口進城，醫(yī)療、教育、公共服務、住房等各個方面均得不到相應的保障，如此促使農(nóng)村人即便是進城務工，也不會放棄他們擁有的土地。農(nóng)民可能將土地的經(jīng)營權承包出去，但是不會放棄土地的經(jīng)營權，這一現(xiàn)象嚴重制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模。國內(nèi)的戶籍制度不僅嚴重影響到勞動資源的優(yōu)化配置，更造成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度較慢的局面。①

農(nóng)村土地制度不健全。我國的農(nóng)村土地制度不完善，導致我們很多地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權不清晰，而且農(nóng)村存在過剩的勞動力，他們無法徹底轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權，農(nóng)民的合法權益很難在法律制度面前得到保障，進一步限制土地的流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模。體現(xiàn)在三個方面：其一是土地的產(chǎn)權體系不夠明確，土地具體歸屬于哪一級也沒有具體明確的規(guī)定，制度的缺陷導致土地所有權的混亂。由于土地不能明確歸屬于所有者，這樣造成了在土地流轉(zhuǎn)過程中無法界定交易雙方權益，雙方應享受的權利和義務也無法合理協(xié)調(diào)，這使得土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了諸多的權益紛爭，加大了土地流轉(zhuǎn)難度，阻礙農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的進度，也對土地資源合理優(yōu)化配置產(chǎn)生不利影響。其二是土地承包經(jīng)營權權能殘缺，即使我國已出臺《物權法》，對土地承包經(jīng)營權進行相應的制度規(guī)范，但是從目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營的大環(huán)境來看，其沒有體現(xiàn)出法律法規(guī)在現(xiàn)實中的作用，土地的承包經(jīng)營權不能用于抵押，使得土地的物權性質(zhì)表現(xiàn)出殘缺的一面。其三是農(nóng)村宅基地使用權能殘缺，關于宅基地流轉(zhuǎn)問題我國并沒有相應的法律法規(guī)對其進行規(guī)定，這樣一來，宅基地的使用權得不到認可，無法在實際中得到運用，嚴重制約了農(nóng)村的房產(chǎn)及宅基地的流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)一體化建設又多了一道障礙。由于我國法律制度的缺陷，使得農(nóng)民無法自由轉(zhuǎn)賣房產(chǎn)的所有權，也無法在轉(zhuǎn)移宅基地或者房產(chǎn)中獲取收益，進城務工者的房產(chǎn)便會閑置，造成了土地資源的浪費，也不利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村過剩的勞動力。

市場機制不健全。在國家倡導轉(zhuǎn)移農(nóng)村過剩勞動力的政策背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，但是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并沒有形成一定的市場機制流轉(zhuǎn)模式，這也是制約勞動力轉(zhuǎn)移及土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全具體表現(xiàn)為：一是沒有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)服務平臺，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的土地流轉(zhuǎn)服務中心沒有嚴格的制度，服務人員的專業(yè)水平也不夠，在土地流轉(zhuǎn)過程中沒有一個可供參考的標準，頻發(fā)土地流轉(zhuǎn)價格參差不齊且不合理現(xiàn)象。另外，大量的土地流轉(zhuǎn)卻沒有足夠數(shù)量的服務機構，大量的交易資料及文檔沒有專業(yè)人員保存整理，土地檔案混亂殘缺。在土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)不少問題紛爭，也沒有設立相關調(diào)解機構。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構數(shù)量較少，質(zhì)量不高。在數(shù)量上，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形成時間較短，中介機構的數(shù)量相對于土地流轉(zhuǎn)量較少。中介機構數(shù)量較少，服務不夠周到，不利于買賣雙方獲知對方更多的信息，在交易市場上信息不對稱的問題依然存在，而且交易雙方會各自承擔一部分中介費用，也會增加各自成本，影響利益。在服務質(zhì)量上，農(nóng)村的土地中介機構制度不夠健全，人員不夠?qū)I(yè)。因為缺乏法律意識，農(nóng)村大部分的土地流轉(zhuǎn)都沒有簽訂相關的法律合同，而大多是通過口頭協(xié)商進行流轉(zhuǎn)，極少有人會到相關部門登記備案，土地流轉(zhuǎn)市場較為混亂。綜上所述，土地流轉(zhuǎn)市場制度的不夠健全，服務人員專業(yè)知識匱乏，服務部門或者中介機構數(shù)量較少，雖然已經(jīng)建立了部分信息服務平臺，但是由于農(nóng)戶缺少對網(wǎng)絡資源的認知，很難充分利用信息服務平臺，這些都是阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素。

政府監(jiān)管不當。在農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移過程中，政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動者，監(jiān)管行為的不規(guī)范嚴重制約了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。政府監(jiān)管不當問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是由于土地的監(jiān)管權屬于土地所屬的地方政府，這種垂直管理的方式使得中央政府要想真正掌握我國土地流轉(zhuǎn)的真實狀況必須經(jīng)過省、市、縣等多級政府，這大大影響了信息傳遞的及時性，使得中央政府對地方土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管滯后；二是地方政府對于不合法、不合規(guī)的土地流轉(zhuǎn)行為不加以制止，甚至為了牟利與一些地產(chǎn)商合謀，將耕地強行非農(nóng)化的事件頻頻被新聞媒體曝光，產(chǎn)生了惡劣的影響，使得農(nóng)民不再相信政府，不愿意參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，嚴重阻礙了我國農(nóng)村土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村勞動力素質(zhì)水平較低。農(nóng)村勞動力作為土地流轉(zhuǎn)的主體，其素質(zhì)水平直接影響我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程。②目前，我國農(nóng)村勞動力素質(zhì)水平普遍較低，使得我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程緩慢。主要呈現(xiàn)在兩個方面：一是我國農(nóng)村勞動力受教育程度普遍較低。過去的城鎮(zhèn)化進程中，我國城鄉(xiāng)之間的教育投入非常不平衡，在農(nóng)村投入非常少，所以基礎教育設施建設非常薄弱。農(nóng)民普遍受教育的程度不高，而由于缺少學習土地流轉(zhuǎn)相關知識的條件，不具有正確的土地流轉(zhuǎn)認知，還秉承靠土地吃飯的傳統(tǒng)觀念，因而很多農(nóng)民非常抵制土地流轉(zhuǎn)；二是目前我國農(nóng)村勞動力很少接受專業(yè)的職業(yè)技能培訓，使得大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力專業(yè)技能水平較低，從而使得其就業(yè)力與適應力不高，就只能依靠土地來保障其生活，從而影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。此外，盡管目前我國研發(fā)或者引進了一些新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術、生產(chǎn)方式可以大大提高農(nóng)業(yè)收益，讓農(nóng)民不再依賴土地，但是這些新技術、新生產(chǎn)方式在農(nóng)民中的推廣力度并不大、利用率并不高，因而也一定程度上制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

勞動力轉(zhuǎn)移視角下解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對策

加快戶籍改革進程，完善農(nóng)村社保體系。要加快推進我國戶籍制度的改革，其重點就是要打破當前的二元結構，并最終建立城鄉(xiāng)一體化的制度。③因此，除傳統(tǒng)的放開人口流動限制之外，還要從根本上消除戶籍差別所帶來的問題，從而使得現(xiàn)有的城鄉(xiāng)子女教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等實現(xiàn)平等。如此，才能讓更多的農(nóng)村勞動力加入到城市，實現(xiàn)勞動力的轉(zhuǎn)移，并增加農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模和效率。由此，一方面要制定農(nóng)民進城的專項社保制度，保障農(nóng)民在城市中擁有與市民平等的權利，享受同等的待遇。而從當前的情況來看，通過土地流轉(zhuǎn)的方式，讓農(nóng)民獲取保障資金是比較可行的。這對于已經(jīng)在城市穩(wěn)定工作的人群來講，可以通過用自身農(nóng)用地換取社保的方法，由政府為其提供一定的補償，并賦予一定的保障，達到鼓勵這部分群體退出的目的。

另外，也需要逐步完善農(nóng)村的城市養(yǎng)老保險制度。對此，首先是完善當前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險法；其次是各級政府必須加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入和支持力度；最后是結合實際，構建多形式、多渠道的養(yǎng)老制度，讓農(nóng)民能夠感受到切身的利益，減少對土地的傳統(tǒng)依賴，并積極推動土地的流轉(zhuǎn)。

健全農(nóng)村土地制度。城鄉(xiāng)一體化建設的加快，與當前的土地制度有緊密的關系。對此，首先，要健全我國當前的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，并從法律的角度，賦予農(nóng)民對土地承包的物權，從而從法律的角度，真正將土地的使用權、收益權和抵押權等完全釋放給農(nóng)民。而通過這樣的工作，也可以進一步緩解農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以后因缺乏社保制度而帶來的問題，同時也可促進農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展；其次，逐步完善現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，對當前的《城鄉(xiāng)土地規(guī)劃法》等類似法律進行逐步細化，并將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的相關細節(jié)進行明確規(guī)定，如權責問題、等級問題、抵押擔保問題、征用問題、解決機制等。因此，在現(xiàn)有的法律問題上，必須注意法律條文在現(xiàn)實中的可操作性，同時對相關法律條文的描述也必須要做到明確、具體，避免在其中出現(xiàn)一些比較籠統(tǒng)的表述，導致法律規(guī)定不清楚。通過對這些細節(jié)的完善，讓農(nóng)民在參與土地流轉(zhuǎn)的過程中，每個環(huán)節(jié)都可根據(jù)法律的情況進行處理，做到有法可依、有章可循，以此更好地保障土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和規(guī)范性；再次，制定專項的土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，在現(xiàn)有法律的基礎上，推進土地確權工作的開展，從而做好農(nóng)民用地的基本登記和管理，讓土地真正成為自己的財產(chǎn)，可實現(xiàn)自由支配和管理。從具體的實施環(huán)節(jié)來看，需要在現(xiàn)有《物權法》的基礎之上，通過制定關于土地流轉(zhuǎn)的專項物權法，將真正的土地權利掌握在農(nóng)民群眾自己的手中，并通過法律的形式來保障農(nóng)民最為基礎的土地權益。同時，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關土地登記法和合同法，保障在交易中的農(nóng)民基本的權益。制定相關的獎勵制度，鼓勵那些在流轉(zhuǎn)中實行規(guī)模化經(jīng)營的企業(yè)，從而確保土地的可持續(xù)和長期利用。

健全市場機制。農(nóng)村土地要實現(xiàn)大規(guī)模的科學流轉(zhuǎn)，就必須構建健全完善的市場機制，這樣可避免因為土地流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱而制約土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化的進程。針對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全的兩大問題，可以從兩個方面進行改善：

一是建立高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務平臺。針對目前建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心制度不可行的問題，其上級縣或者區(qū)政府應該與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起建立聯(lián)動的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務平臺，結合本地土地流轉(zhuǎn)真實狀況，將兩級政府的權責進行明確的界定，并制定切實可行的制度與標準，以保證該平臺的高效、高質(zhì)。在這一平臺中，縣級政府主要負責將中央及省、市級政府的相關最新政策進行宣傳并執(zhí)行，對本縣范圍內(nèi)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)真實狀況進行調(diào)查、監(jiān)督與管理，一方面要及時進行調(diào)研，了解農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的需求；另一方面要進行考核，發(fā)現(xiàn)問題，進行及時的引導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則負責將農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的土地信息進行及時的登記完善與管理，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的各種糾紛。

二是從數(shù)量與質(zhì)量兩個方面完善土地流轉(zhuǎn)中介組織。在提高土地流轉(zhuǎn)中介組織的數(shù)量措施方面，一方面可以大力扶持成立土地流轉(zhuǎn)方面的非營利性中介組織，這些非營利組織可以真正從保護農(nóng)民權益出發(fā)，在土地流轉(zhuǎn)的過程中給予土地流轉(zhuǎn)雙方最優(yōu)質(zhì)的服務，大大促進土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化發(fā)展；另一方面可以通過加大土地流轉(zhuǎn)專業(yè)人才的培養(yǎng)、減少土地流轉(zhuǎn)中介組織的成立限制條件等多種手段鼓勵一些市場化的土地流轉(zhuǎn)中介組織的成立，以促進土地流轉(zhuǎn)市場中的中介組織的蓬勃發(fā)展。在提高土地流轉(zhuǎn)中介組織的質(zhì)量措施方面，第一，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)中介服務價格體系，規(guī)范中介收費行為；第二，明確土地流轉(zhuǎn)中各方的權益，以合同等多種法律形式落實服務，以規(guī)范中介組織的服務行為；第三，完善中介組織人員的招聘與選拔、績效考核等機制，提高中介組織人員的專業(yè)素養(yǎng)，規(guī)范中介機構的服務質(zhì)量。

強化政府監(jiān)管。作為土地流轉(zhuǎn)的推手，各級政府都要重視自己在這個過程中的監(jiān)管職能，將保護耕地作為監(jiān)管的核心要務，規(guī)范自己的監(jiān)管行為。各級政府應該共建農(nóng)村土地管理平臺，應該對土地流轉(zhuǎn)的全過程進行監(jiān)管，對土地流轉(zhuǎn)前的規(guī)劃用途和土地流轉(zhuǎn)后的實際用途進行調(diào)查、監(jiān)督、管理，對于那些使得農(nóng)民利益受損、不按照規(guī)劃用途進行土地流轉(zhuǎn)的行為及時糾正，對于不按照要求糾正的進行處罰。同時，地方政府可以頒布監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)問題的獎勵制度，對于積極參與到土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督過程中的農(nóng)民，特別是發(fā)現(xiàn)不合法、不合規(guī)土地流轉(zhuǎn)行為并進行舉報查實的，給予一定的物質(zhì)獎勵，從而構建起農(nóng)民與政府同步的監(jiān)管體系。此外，各級政府應該在監(jiān)管的過程中注意自查自糾，對于政府本身的不當行為進行及時的改進，從而真正實現(xiàn)以保護農(nóng)民權益為根本的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管職能。

提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)水平。一是通過加大教育投入改善農(nóng)村基礎教育現(xiàn)狀等多種途徑提高農(nóng)民受教育程度，傳播先進的理念，讓農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有科學的認知，積極地參與到土地流轉(zhuǎn)的改革過程中；二是利用日益普及的互聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)絡加大對農(nóng)民的職業(yè)技能培訓力度，提高農(nóng)民的職業(yè)技能，從而提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)能力與適應能力，使其不再對土地有依賴心理，從而推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程。此外，應該對農(nóng)民進行新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、技術的普及宣傳及培訓，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（作者為新鄉(xiāng)學院政法系副教授；本文系河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融體制障礙及對策”的研究成果，項目編號：2011GGJS-224）

【注釋】

①江淑斌，蘇群：“農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)與土地流轉(zhuǎn)—基于動力視角的研究”，《經(jīng)濟經(jīng)緯》，2012年第2期，第110~114頁。

②樊興麗，布海東：“淺析當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題—從農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的視角”，《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》，2013年第4期，第72~73頁。

③小龍，蘧瑩：“新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究述評—基于馬克思主義基本土地理論視角”，《經(jīng)濟研究導刊》，2015年第6期，第37~38頁。

責編 /蘇娜（見習）