【摘要】當前，在全面深化公安改革的背景下，探討央地公安事權劃分具有緊迫性與必要性?？茖W合理的公安事權關系有利于調動中央與地方的“兩個積極性”，是提高公安機關履職能力的必要舉措。要以厘清央地公安事權內(nèi)容為重點，從公安事權法定化、機構設置科學化、事權財權統(tǒng)一化等路徑推進，實現(xiàn)央地公安事權劃分的重構。

【關鍵詞】央地關系   公安事權   公安改革    【中圖分類號】D621    【文獻標識碼】A

在公共管理領域中，“事權”是指各級政府及其組成部門提供公共產(chǎn)品、處理公共事務的權力或職權。 “公安事權”是指各級公安機關在履行刑事職能和行政職能中所享有的權力與承擔的責任，是警察權的重要組成部分?，F(xiàn)行央地公安事權劃分存在定位不具體、職能不清晰、職權交叉重疊等問題，成為制約公安工作長遠發(fā)展的“癥結”所在。為此，在2015年由中央審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中，將央地公安事權劃分的改革與重構作為關鍵環(huán)節(jié)，事關此輪改革的全局。

各國央地警察事權劃分的三種方式

基于歷史傳統(tǒng)、政經(jīng)制度、法治發(fā)展水平等因素，各國對央地警察事權的劃分方式主要包括中央集權制、地方分權制以及均權制。對其考察并分析其理論基礎，能夠為我國重構公安事權劃分提供借鑒與參考。

中央集權理論強調中央政府的重要地位和作用，各級地方機構在政策、法律等方面按照中央的要求去行使職責、處理事務。按照中央集權理論對警察事權進行設置，即將警察事務完全視為國家事權，由中央立法并執(zhí)行，地方自治團體或地方政府無權過問；即使地方自治團體或地方政府分享一部分警察權限，也必須接受中央法規(guī)或上級機關的指揮與監(jiān)督。

地方分權的核心理念是地方自治，是指在中央授權下，地方按照國家法律規(guī)定行使其所具有的管理地方政務的權力。警察事務歸屬地方政府，有權自主配置警察事權，中央僅保留監(jiān)督權。對于警察事權的地方分權制而言，各國做法不一。

前述中央集權、地方分權理論，主要涉及權力的結構性配置，解決的是中央與地方、上級與下級之間的權力配置與權力劃分問題。而均權理論另辟蹊徑，主張中央與地方的權力劃分依據(jù)主要應是事務的性質，而不是權力主體的歸屬。均權主義并不否認權力在中央集權或是地方分權的重要性，但認為更重要的是中央與地方在職能上進行分工與協(xié)作。當中央高度集權和地方過度分權呈兩個極端的發(fā)展態(tài)勢，影響到社會的發(fā)展時，均權理論成為調和矛盾的理想選擇。

我國現(xiàn)行央地公安事權劃分的矛盾困境

在現(xiàn)行公安體制與公安組織結構的大框架下，我國央地公安事權劃分格局是中央公安事權與地方公安事權并存，且地方的分權不足，一般是層級越高的公安機關享有的事權越多。這種事權劃分格局已沿用多年，在公安實踐中發(fā)揮了重要作用，但由于存在法律不具體、界限不清晰等諸多問題，近年來已顯現(xiàn)矛盾與困境之處。

第一，各級公安機關的事權定位不準確。我國的公安系統(tǒng)是五級架構模式，即“公安部—省級公安機關—地市級公安機關—縣級公安機關—派出所”，各層級公安的職能與事權定位不盡相同，如省級公安機關兼具指揮與實戰(zhàn)功能，地市級公安機關是實戰(zhàn)指揮部和能夠承擔攻堅克難任務的戰(zhàn)斗實體，而縣級公安機關則是綜合性的實戰(zhàn)主體，等等。這種公安事權劃分的方式在實踐中遇到了定位不準確的困境，因其操作性不強，各級公安機關常出現(xiàn)事權“越位”問題。這既體現(xiàn)在中央對地方、上級對下級在人事、機構管理方面的越位，也體現(xiàn)在下級對上級、地方對中央在業(yè)務、資源方面的“越位”。同時，各級公安機關事權定位不準確還帶來了職能“缺位”，在某些領域出現(xiàn)了管理“真空”。

第二，權力與責任不對等。目前，公安事權劃分與其對應職責的關系上面臨不對稱性：層級較高的公安機關擁有較多的事權、領導指揮權，而承擔較少的責任與義務，存在“高高在上，官僚主義”的問題；層級較低的公安機關則面臨“上面千條線，下面一根針”的困境。例如，基層派出所不僅要接受來自縣（區(qū)）級、市級等公安機關的領導，而且還要接收各大隊、支隊的指令。此外，上級公安機關的事權過于集中，對許多警務活動都進行統(tǒng)一規(guī)定與要求，但承擔較少的責任與義務。然而在具體的公安實踐中，下級不可能完全按照上級規(guī)定辦理而不做調整，出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”的困境。

第三，機構設置呈現(xiàn)職責同構。公安事權的界定與劃分為各級公安機關設置組織結構與進行機構設置提供了依據(jù)與參照，但由于各級公安機關的職責范圍和獨有權限沒有得到明確界定，除少數(shù)專有事權屬于公安部之外，地方各級公安機關所擁有的事權幾乎是公安部的“克隆”。事權上的雷同，必然導致各級公安機關在機構設置上，過分強調上下級之間的統(tǒng)一性而忽視了不同層級和不同地域警務工作的多樣性，往往將“上下對口”作為一個先決條件與基本原則。從而造成不同層級公安機關在職能、職責和機構設置上高度統(tǒng)一與雷同，呈現(xiàn)出“職責同構”的特征。例如，縣級公安機關在警力不足的情況下，仍然按照“上下對口”設置了過多的機關管理部門，而實戰(zhàn)部門則警力嚴重不足，人為造成警種協(xié)作和資源共享的矛盾。

重構我國央地公安事權劃分應堅持調動中央與地方“兩個積極性”原則

重構我國公安事權劃分格局，其要解決的是各級公安機關如何分配警察權，如何界定警察職權的具體內(nèi)容，如何協(xié)調相互之間的關系。在全面深化公安改革的大背景下，要在基本原則的引領下，清晰界定央地公安事權的內(nèi)容，沿著改革的推進路線前行。

堅持調動中央與地方“兩個積極性”原則。毛澤東同志指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。①實踐表明，恰當處理中央與地方關系，就會有“兩個積極性”，否則就只有“一個積極性”。央地公安事權關系的實質是我國中央與地方的關系，重構公安事權劃分必須以央地關系調整作為前提與基礎，充分調動“兩個積極性”。公安部高屋建瓴，掌控全國安全穩(wěn)定局勢，從宏觀上進行政策制定與布局規(guī)劃，在全國層面上推動我國公安工作全面發(fā)展；而省級、地市級以及縣級等公安機關相對于公安部更加洞悉本地社會治安狀況，能夠采取更加恰當?shù)恼?，推動地方公安工作發(fā)展。公安部與地方公安機關兩方面的積極性缺一不可、辯證統(tǒng)一。

堅持法治化原則。央地公安事權關系的法治化主要是指各級公安機關的事權分配框架必須以某種法律形式固定下來，事權配置關系的調整（包括其程序）也要以法律形式確定，接受法律監(jiān)督，構成規(guī)制公安事權和支出范圍調整的“法網(wǎng)”，避免事權劃分以及支出分配的混亂與隨意。放眼域外，央地政府間事權劃分比較成功的國家和地區(qū)，其共同點在于它們對央地的事權劃分以法律的形式規(guī)范下來，保障央地行使各自職能時有法可依。比如，德國的憲法基本法、美國的國會法案、日本的地方自治法以及印度尼西亞1999年第22號法案就使用法律來規(guī)范、界定和保障權力的調整界限及其運作過程，從而明確規(guī)定了中央與地方政府的法人地位。②又如，臺灣地區(qū)為了保障“中央”與地方警察事務、職責劃分的執(zhí)行，還將地方行政首長指揮地方警察機關、執(zhí)行地方警政內(nèi)容規(guī)定在警察組織法中。

央地公安事權的“三分法”

目前，就央地公安事權的劃分，尚未出臺明確的規(guī)定與法律法規(guī)等。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出中央事權（國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等）、中央和地方共同事權（部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等）以及地方事權（區(qū)域性公共服務）的概念，這為重構央地公安事權提供了借鑒。筆者立足于公安實踐，認為某些公安事權具有一定的“全國性”或者是需要公安部進行協(xié)調，某些事權則主要呈現(xiàn)出地方性的特點，在此基礎上嘗試提出央地公安事權的“三分法”。

一是中央公安事權，包括涉及國家安全與社會穩(wěn)定、關系國家主權安全與利益的警務活動，例如國內(nèi)安全保衛(wèi)、出入境管理、邊防管理、要人警衛(wèi)、國際警務合作、偵破具有全國性意義的重大案（事）件，以及承辦黨中央、國務院交辦的其他事項，等等。

二是中央與地方共同公安事權，包括部分中央和地方都應當承擔一定職責，或單純依靠地方公安機關難以承擔的警務活動，例如反恐怖、治安、刑偵、經(jīng)偵、禁毒、監(jiān)管和網(wǎng)絡安全、技術偵查、警察教育培訓、信息通信，等等。

三是地方公安事權，指地方公安機關負主要責任的警務活動，除“中央與地方共同事權”外，主要涉及維護本地區(qū)的社會治安秩序的各項事務，探索把交通、消防作為地方事權。③當然，中央公安事權并不意味著地方不負責任，而是強調中央公安事權行使具有統(tǒng)一性；而地方公安事權也不是地方公安機關的“獨立王國”，中央有權予以監(jiān)督指導。

除此之外，鐵路、交通、民航、森林和緝私等專業(yè)公安機關作為維護本專業(yè)領域治安秩序，預防、制止和懲治違法犯罪活動的重要力量，其各自事權范圍需進一步予以明確。通過重構央地公安事權的劃分，加大對中央事權的統(tǒng)管力度，下放對地方事權的管理權限，合理劃分、嚴格落實央地共同事權的責任，逐步理順央地公安事權關系。

重構我國央地公安事權劃分的路徑選擇

第一，推進央地公安事權劃分法治化。黨的十八屆四中全會強調，要推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是央地政府事權法律制度。具體到公安機關，應首先考慮健全規(guī)范央地公安事權劃分的法律、法規(guī)體系，使公安事權關系走上法治化的發(fā)展道路。具體而言：其一，考慮出臺規(guī)定央地關系、央地財政關系的法律、法規(guī)、規(guī)章等，明確界定政府間事權和財權劃分的詳細內(nèi)容，這為公安事權劃分提供參考與依據(jù)。其二，嘗試修訂《人民警察法》《公安機關組織管理條例》等，適當增加公安事權、財權劃分的內(nèi)容，明確各級公安機關的事權范圍。其三，對散見于《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《出境入境管理法》等法律中的涉及央地公安事權關系的條款與規(guī)定進行總結歸納。

第二，推進各級公安機關的機構設置科學化。在公安事權定位清晰的基礎上，根據(jù)各級公安事權的特點，對各級公安機關的組織結構與機構設置進行改革，統(tǒng)籌組織機構設置與事權劃分、編制管理，破解職責同構、運行不暢等難題。一方面，試行“直管為主、塊管為輔”的公安組織垂直管理體制：對于事關國家安全、社會穩(wěn)定的中央事權，賦予由公安部垂直管理的機構予以行使；對于中央與地方共同公安事權，建立省級以下垂直管理體制。另一方面，對完全意義上的地方公安事權則實行“以塊為主”的管理模式，如治安行政職能，應下放管理，警力、經(jīng)費、裝備由地方保障。

第三，推進公安事權與財權的統(tǒng)一化。事權的實現(xiàn)需要相應的財權作保證，事權、財權必須相對稱。在新形勢下，要清晰地劃分中央與地方政府的對公共安全事務的財政支出責任，將其分別列入中央和地方財政預算的計劃保障機制。使公安事權有可靠的經(jīng)費作保障，做到事權與財權相統(tǒng)一，達到責、權、利三者有機結合。因此，對具有較大外部性的全國性公共安全產(chǎn)品的供給，由中央政府負責財政支出；受益范圍局限于某些特定區(qū)域的公共安全產(chǎn)品的供給，由地方政府負責財政支出；對于不能按照受益范圍進行劃分的財政支出責任，按照行政管理原則進行劃分。但是，事權財權統(tǒng)一化并不排斥中央財政對地方警務經(jīng)費保障的轉移支付，特別是對經(jīng)濟欠發(fā)達或經(jīng)濟落后地區(qū)公安機關的經(jīng)費保障的轉移支付。

（作者單位：中國人民公安大學公安管理學院)

【參考文獻】

①毛澤東：《論十大關系》，《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第 31頁。

②周波：《政府間財力與事權匹配問題研究》，大連：東北財經(jīng)大學出版社，2009年，第235頁。

③趙煒、張光：《警察政治學》，北京：中國人民公安大學出版社，2014年，第66頁。

責編/周素麗     美編/于珊

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