【摘要】政府治理中的“層層加碼”是一種較為普遍的政治現(xiàn)象，其背后的體制性原因值得重視和深思。“對上不對下”的分層級權(quán)力體制是形成“層層加碼”現(xiàn)象的制度根源，異化扭曲的政績考核評價機制是其逐步蔓延的主要原因，而缺乏有效監(jiān)督和嚴(yán)格問責(zé)機制的制約是其不斷擴展的關(guān)鍵因素。

【關(guān)鍵詞】政府治理  “層層加碼”  體制性原因

【中圖分類號】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在中國傳統(tǒng)的政府治理中，“層層加碼”是一種較為普遍的政治現(xiàn)象。改革開放后，經(jīng)濟社會快速發(fā)展的背后，政府治理“層層加碼”的推進(jìn)方式無疑發(fā)揮了重要的作用。為了保證一些經(jīng)濟目標(biāo)和社會目標(biāo)的實現(xiàn)，各層級政府在任務(wù)分解過程中“層層加碼”，使下級政府特別是基層政府部門承受了巨大的壓力，并通過各種正規(guī)或非正規(guī)手段來確保分配任務(wù)的完成。這種“層層加碼”的工作機制，一方面極大地調(diào)動了下級部門的工作潛力，有利于推動相關(guān)工作的開展，同時在實踐中也暴露出明顯的問題，例如工作目標(biāo)脫離實際，基層負(fù)擔(dān)不斷加重，注水造假現(xiàn)象屢禁不絕等。正因為如此，“層層加碼”現(xiàn)象不斷受到質(zhì)疑和批評。

針對這種現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界從不同視角對其進(jìn)行了探討和分析。例如，有學(xué)者利用地方政府競爭的“政治錦標(biāo)賽”機制探討了這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，認(rèn)為官員晉升的激勵機制催化了這一現(xiàn)象。還有學(xué)者討論了“層層加碼”現(xiàn)象在中國多層級行政體制中的廣泛性，以及與中國經(jīng)濟運行的一些重要特征之間的內(nèi)在聯(lián)系，并以政府經(jīng)濟發(fā)展的五年計劃和年度計劃為例，利用大量的數(shù)據(jù)揭示了經(jīng)濟增長指標(biāo)從中央到基層政府存在“層層加碼”的普遍現(xiàn)象。綜合來看，現(xiàn)有的實證研究顯示，“層層加碼”工作機制的確對推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展，發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。但是，“層層加碼”現(xiàn)象的消極后果也是明顯的，特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域。一段時期以來，一些地方片面追求經(jīng)濟增長，急功近利，竭澤而漁，寅吃卯糧，甚至以手段代替目的，忽視發(fā)展條件限制，忽視長遠(yuǎn)目標(biāo)規(guī)劃。在以GDP為中心的政績觀主導(dǎo)下，地方政府和各級干部對發(fā)展速度看得比較重，對過于追求速度和規(guī)模的“層層加碼”做法習(xí)以為?；蚴煲暉o睹；一些地方和部門注重表面形象，追求短期效應(yīng)，重速度、輕質(zhì)量，急功近利，追求數(shù)字的光鮮，搞“政績工程”“面子工程”；脫離實際，貪大求快，通過過度負(fù)債來加快發(fā)展，忽視自身承載能力，等等。究其原因，脫離地方和部門實際、不按客觀規(guī)律辦事，是諸多“層層加碼”現(xiàn)象的共同特征。我們可以把它歸因于不科學(xué)的政績觀在作祟，但是從政府治理角度看，其背后的體制性原因更需要重視和深思。

“對上不對下”的分層級權(quán)力體制是根源

中國行政管理體制是一種分層級的“壓力型體制”，這種體制的優(yōu)勢是執(zhí)行效率高、動員能力強，事權(quán)、財權(quán)和干部任免權(quán)主要由上級部門主導(dǎo)，這就在實踐中形成了“對上不對下”的分層級權(quán)力體制。在這種體制下，為了達(dá)成特定的目標(biāo)，下級政府部門往往會采取各種措施完成和應(yīng)對上級下達(dá)的任務(wù)，其主要方式就是將各種經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)和財稅利潤等指標(biāo)，從省、市到縣區(qū)再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至每個鄉(xiāng)村和企業(yè)，層層分解下達(dá)，從而形成一種自上而下的壓力傳導(dǎo)。這種壓力機制對廣泛動員當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)揮地方政府及下級部門的積極性，產(chǎn)生了極大的推動作用。分層級的壓力傳導(dǎo)體制，直接載體就是“層層加碼”的工作方式，其負(fù)面后果就是導(dǎo)致了地方政府和部門短期行為盛行，難以充分考慮自身發(fā)展條件和工作基礎(chǔ)，使各種矛盾和問題逐步在基層積累，環(huán)境污染、民生滯后、信訪壓力、數(shù)據(jù)造假等問題層出不窮。

“對上不對下”的分層級權(quán)力體制還造成了科學(xué)民主決策機制的空轉(zhuǎn)。改革開放后，我國在探索建立科學(xué)民主決策機制方面取得積極進(jìn)展，制度化調(diào)研、專家論證會、公眾聽證會等形式逐步完善。但是，決策機制的科學(xué)化、民主化還未深入到政府治理的各個領(lǐng)域。傳統(tǒng)的分層級“壓力型體制”，使許多經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)及指標(biāo)的確定，依然缺乏下級政府和基層組織的參與，缺乏充分深入的分析論證，使科學(xué)民主決策機制流于形式。為了確保目標(biāo)的實現(xiàn)，逐級壓力傳導(dǎo)必然導(dǎo)致“層層加碼”，下級政府對目標(biāo)設(shè)定的決策自主性較為局限，其作用主要體現(xiàn)在對這些上級制定的發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)的貫徹執(zhí)行方面。發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)的前置，直接造成了地方政府和下級部門科學(xué)民主決策機制的空轉(zhuǎn)和形式化，科學(xué)論證不足，傾聽民意不夠，決策的科學(xué)化、民主化效力降低，導(dǎo)致發(fā)展目標(biāo)脫離實際，攤子鋪得大、戰(zhàn)線拉得長，看起來很宏大，落實卻有困難。例如，根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部、國家審計署的調(diào)查報告，2013年黑龍江省黑河市虛報項目投資19億元，按當(dāng)年統(tǒng)計公報披露的223億年度項目投資總額計算，“注水”比例為8.5%；遼寧省岫巖滿族自治縣虛增財政收入8.47億元，超過同年實際財政收入的127%；莊河市塔嶺鎮(zhèn)公布的財政收入比實際財政收入高出2534萬元，虛增了16.24倍。這些表面光鮮的數(shù)據(jù)后面，都不同程度地折射出“層層加碼”問題的消極后果。

異化扭曲的政績考核評價機制是主因

隨著我國改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)入新的時期，樹立科學(xué)發(fā)展思維，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為時代發(fā)展的主題。然而，對政府治理而言，科學(xué)發(fā)展觀必須要通過科學(xué)的政績觀來實現(xiàn)，而科學(xué)政績觀又需要一套科學(xué)、完善的政府績效評價機制來保障。事實上，正確政績指導(dǎo)下的考核評價機制，是政府治理科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的重要標(biāo)志。而“層層加碼”現(xiàn)象，實質(zhì)是政府治理不科學(xué)、不規(guī)范、非制度化的一種典型表現(xiàn)。

在自上而下的分層級“壓力型體制”下，完成上級下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)成為了評價各級組織和個人“政績”的主要標(biāo)準(zhǔn)，并與地方財政增長和干部榮辱、升遷“掛鉤”，形成了一種異化扭曲的政績考核評價機制。在傳統(tǒng)決策體制對發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)的合理性缺乏統(tǒng)領(lǐng)，地區(qū)、部門之間各自為政的前提下，“層層加碼”就成為體現(xiàn)政績效果的必然追求。長期以來，政績考核的“指揮棒”落在哪里，干部的努力方向就在哪里。在片面注重經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，且不計成本代價的政績考核體系下，對指標(biāo)和任務(wù)“層層加碼”，使下級政府和部門常常不分情況、不切實際地盲目上項目、搞建設(shè)，不計代價招商引資，開展華而不實的“面子工程”，成為工作的主要內(nèi)容。而黨政干部任期過短和調(diào)動頻繁，進(jìn)一步助長了不計成本和代價的“政績沖動”和短期行為，使“層層加碼”現(xiàn)象逐漸普遍化和常態(tài)化，導(dǎo)致發(fā)展的不均衡和不可持續(xù)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是十八大以來，樹立正確的政績觀，建立科學(xué)的政績考核評價體系，已正式列入政府改革議程。2013年6月，習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)，要改進(jìn)考核方法手段，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。中共十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向。”然而，要做到科學(xué)發(fā)展，質(zhì)量效益優(yōu)先，首先必須糾正異化扭曲的政績觀，建立和完善一整套科學(xué)的綜合政績考評體系，并用這套考評體系去規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的行為。目前，對地方政府的政績考評還比較粗糙，還缺乏明確的規(guī)范性指標(biāo)，地方政府在推動當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展時常常表現(xiàn)出較大的隨意性和盲目性，而這正是導(dǎo)致“層層加碼”現(xiàn)象滋生的主要原因，需要引起充分的重視。只有建立起適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求、科學(xué)完善的綜合政績考評體系，才能從根本上遏制“層層加碼”等不規(guī)范政府行為的滋生和蔓延。

缺乏有效監(jiān)督和嚴(yán)格問責(zé)機制是關(guān)鍵

“層層加碼”現(xiàn)象是一個長期存在的問題，除了決策過程脫離實際、發(fā)展目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、政績評價機制出現(xiàn)偏差外，缺乏有效監(jiān)督和嚴(yán)格問責(zé)也是一個重要影響因素。對于“層層加碼”現(xiàn)象帶來的消極后果，政府體系內(nèi)部和社會各界是有較為清晰的認(rèn)識和基本判斷的，但是為什么這種現(xiàn)象會長期存在，甚至在一些部門和地區(qū)愈演愈烈呢？有效監(jiān)督和嚴(yán)格問責(zé)機制的缺位，無疑是一個重要的制度性因素。

如前所述，政府治理中的“層層加碼”現(xiàn)象是一柄雙刃劍，既有推動發(fā)展的積極意義，也存在著諸多負(fù)面效果。正因為其性質(zhì)的復(fù)雜性，才產(chǎn)生對“層層加碼”問題認(rèn)識的誤區(qū)。是否應(yīng)該、是否需要以及如何對這種現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，往往難以形成共識。正因如此，傳統(tǒng)的監(jiān)督機制難以在這個領(lǐng)域發(fā)揮作用，而責(zé)任追究體系的弱化和缺位，更進(jìn)一步使“層層加碼”現(xiàn)象失去了制約。既然無人為此擔(dān)責(zé)，政府治理中“層層加碼”現(xiàn)象就逐漸趨于普遍化和常態(tài)化。另外，監(jiān)督和問責(zé)的困難，還源于其他相關(guān)制度建設(shè)滯后的障礙，例如，各級政府、各個部門間的權(quán)力清單、責(zé)任清單不明確，使監(jiān)督和問責(zé)的主體和客體虛置，使有效監(jiān)督、問責(zé)難以落實。

監(jiān)督和問責(zé)機制的生命力在于實施。近年來，隨著政府改革的逐步深化，各級政府和各個部門的權(quán)力清單制度、責(zé)任清單制度逐步建立，監(jiān)督和問責(zé)職能得到大大加強，為強化監(jiān)督和嚴(yán)格問責(zé)創(chuàng)造了有利的條件。但是，消除“層層加碼”現(xiàn)象，還需要改革自上而下的分層級“壓力型體制”，厘清各級政府的責(zé)任，以法治和民主的方式實現(xiàn)政府治理的制度化和規(guī)范化，通過將壓力傳導(dǎo)機制轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任傳導(dǎo)機制，充分發(fā)揮各級政府部門和基層群眾的主動性和創(chuàng)造性，從而引導(dǎo)地方政府和黨政干部因地制宜、因時制宜推動經(jīng)濟社會發(fā)展。在這個過程中，建立科學(xué)有效的監(jiān)督機制和嚴(yán)格管用的責(zé)任追究機制，無疑是有效規(guī)范各級政府及黨政干部行為，防止“層層加碼”現(xiàn)象滋生蔓延的關(guān)鍵。

目前，中央已經(jīng)提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，它是對我國治國理政實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)和豐富發(fā)展，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動綱領(lǐng)，對于樹立正確的政績觀，建立科學(xué)的政績考評體系，強化監(jiān)督和問責(zé)機制，將會產(chǎn)生極為重要的推動作用。針對轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的問題，習(xí)近平同志曾經(jīng)指出，“發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，必須是遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展”。2015年召開的黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃《建議》，進(jìn)一步確立了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，這些都將對未來政府改革的方向和治理方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生深刻的影響。在這個進(jìn)程中，各級政府部門和黨政干部切實轉(zhuǎn)變治理模式和行政方式，堅持從實際出發(fā)、因時因地制宜，不搞大干快上、杜絕“層層加碼”，則是踐行五大發(fā)展理念、實現(xiàn)自我變革的必然要求。

（作者為中國社科院政治學(xué)所研究員、行政管理研究室主任、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

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④《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志系列重要講話精神——堅持協(xié)調(diào)發(fā)展》,《人民日報》，2015年12月21日。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)）

美編/李祥峰