網(wǎng)約車因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)力量的支撐，獲得野蠻生長的速度，不僅激活了閑置的私家車資源，而且還激活了出租車市場，對(duì)出租汽車的政府治理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)，讓出租車牌照的市場價(jià)格一下子下跌了一半以上，但這一過程依然是非常艱難的。世界各地的政府部門都出臺(tái)了種種辦法來管制網(wǎng)約車。中國的情況好一些，但以管為本的做法依然是常態(tài)，很多地方政府管理部門按照打擊“黑車”的模式來打擊網(wǎng)約車。但本屆中央政府的重要政策理念是支持“互聯(lián)網(wǎng)＋”，網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)＋”的一部分，顯然也在支持之列。于是中國各級(jí)政府的治理之道也開始隨之發(fā)生改變，從而促成了中國網(wǎng)約車的合法化。

圍剿網(wǎng)約車這一新鮮事物，是高度管制的單中心政府治理結(jié)構(gòu)的排異反應(yīng)；支持網(wǎng)約車這一新鮮事物，是市場結(jié)構(gòu)中政府治理的友好反應(yīng)。這兩個(gè)反應(yīng)，看起來是網(wǎng)約車合不合法的問題，以及政府要不要選擇嚴(yán)格執(zhí)法的問題，而實(shí)質(zhì)是政府治理之道是否變革了的問題。如果政府治理之道實(shí)現(xiàn)了變革，這一問題在治理層次就得到了解決，否則互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)再發(fā)達(dá)，快車、專車等網(wǎng)約車詞匯無論如何有智慧，都是“黑車”的代名詞，依然無法讓私家車真正參與租車市場。

網(wǎng)約車合法化，體現(xiàn)了政府公共決策過程中治理結(jié)構(gòu)的變化

但為什么網(wǎng)約車在全世界依然到處被圍剿，依然在灰色地帶“野蠻生長”，而中國往往被發(fā)達(dá)國家看作是“非市場經(jīng)濟(jì)”的國家，反而能夠搶先合法化呢？這不僅意味著中國政府的治理已經(jīng)開始適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，更重要的是，網(wǎng)約車合法化的決策過程也體現(xiàn)了中國政府公共政策過程之治理結(jié)構(gòu)的變化。

這一治理結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)是，國家的公共決策先以地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)。2015年10月8日，上海市交通委給“滴滴快的”頒發(fā)了中國第一張專車平臺(tái)資質(zhì)許可——網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)經(jīng)營資格許可，網(wǎng)約車合法化在上海率先破冰。兩天后，即10月10日，國家交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，進(jìn)行為期一個(gè)月的公開征求意見。

在一個(gè)月的時(shí)間里，國家交通運(yùn)輸部通過網(wǎng)站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道搜集到各種意見6000多件。一個(gè)月內(nèi)共有100多場座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)舉行。國家交通運(yùn)輸部也召開了一個(gè)“深化出租汽車行業(yè)改革有關(guān)文件征求意見稿座談會(huì)”，邀請(qǐng)持正反兩派意見的專家出席。整個(gè)過程不僅在程序上體現(xiàn)了公共政策制定的開放，而且從結(jié)果來看，也的確吸收了各方面的意見和建議。因?yàn)閺恼髑笠庖姼鍋砜矗m然也支持網(wǎng)約車合法化，但對(duì)網(wǎng)約車的管理，更多地體現(xiàn)了以管為本的特點(diǎn)，比如規(guī)定私家車不得接入網(wǎng)約車，而最后通過的辦法則規(guī)定，獲得網(wǎng)約車營運(yùn)證就可以合法接入網(wǎng)約租車服務(wù)。

再如，征求意見稿的規(guī)定在政府管理上延續(xù)了行政條塊分割的管理特點(diǎn)，線上服務(wù)雖然是沒有地域限制的，但網(wǎng)約線上服務(wù)的政府管理和網(wǎng)約車運(yùn)營有嚴(yán)格的屬地限制，這樣全國網(wǎng)約車市場就因?yàn)楣芾砩系臈l塊分割而被嚴(yán)格地割裂開來，而且網(wǎng)約服務(wù)平臺(tái)必須一個(gè)一個(gè)地在全國各地注冊(cè)，導(dǎo)致公司管理和運(yùn)營成本大幅度上升。而暫行辦法規(guī)定，網(wǎng)約車平臺(tái)不要求自有車輛，不搞屬地限制，線上服務(wù)能力由注冊(cè)地省級(jí)相關(guān)部門一次認(rèn)定、全國有效，這顯然是認(rèn)可了全國市場的統(tǒng)一性，而且也確保了政府管理的一體性，而不再延續(xù)過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的條塊分割、高度碎片化的政府治理模式。

正是公共政策制定過程的開放性，以及國家交通運(yùn)輸部在決策過程中廣泛聽取意見，使得2016年7月28日發(fā)布的管理辦法終于讓網(wǎng)約車合法化了，盡管目前出臺(tái)的辦法還是暫行辦法，其中還有很多需要改善的地方。管理辦法的出臺(tái)，不僅在國內(nèi)解決了近些年來出租車領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)＋市場化”改革所面領(lǐng)的多方面實(shí)際問題，而且也使得中國的出租車改革在國際上處于領(lǐng)先位置。當(dāng)然更重要的是，中國政府的治理之道也因此在出租車領(lǐng)域有了重大進(jìn)展。

（作者為中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長、教授)

【參考文獻(xiàn)】

①《網(wǎng)約車合法化，中國何以成全球首例？》，鳳凰網(wǎng)，2016年7月29日。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊

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