統(tǒng)與分的糾結(jié)

在網(wǎng)約車政策制定的過程中，還面臨著統(tǒng)與分的糾結(jié)。就是說，這一政策如何處理政策和管理的統(tǒng)一性與不同城市和地方的多樣性之間的關(guān)系？政策應(yīng)更多體現(xiàn)在中央層面的規(guī)定，還是放權(quán)地方，讓地方根據(jù)自身情況和需要進(jìn)行地方性的試驗(yàn)？

自2015年以來，法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的諸多專家都提議，應(yīng)當(dāng)由地方先行出臺改革方案，對網(wǎng)約車管理進(jìn)行地方化的試驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁教授一直強(qiáng)調(diào)，網(wǎng)約車問題屬于城市管理方面的問題，是一個地方性事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由城市來進(jìn)行管理。這種觀點(diǎn)在學(xué)界具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。網(wǎng)約車新規(guī)似乎在一定程度上考慮了這種意見，在多處規(guī)范中體現(xiàn)了放權(quán)于地方的思路，并且網(wǎng)約車新規(guī)第40條明確規(guī)定，地方可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則。

基于此，一些學(xué)者已經(jīng)指出，已有的網(wǎng)約車新規(guī)，需要依賴地方性的具體規(guī)定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據(jù)不同地方的情況而進(jìn)行差別化的、在地化的管理。毫無疑問，考慮到中國2800多個縣、區(qū)巨大的地域差異性，任何一項(xiàng)政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求。網(wǎng)約車新規(guī)在這方面的規(guī)定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下來的政策實(shí)施階段地方在政策學(xué)習(xí)和實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的政策微調(diào)。

但是，相關(guān)的擔(dān)憂也是有道理的。放權(quán)于地方的效果，取決于地方政府在整個行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標(biāo)追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術(shù)的限制等因素。舉例來說，由于地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績，地方權(quán)力的行使有可能與中央設(shè)定的方向貌合神離。網(wǎng)約車新規(guī)規(guī)定城市人民政府認(rèn)為有必要“對網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價”時，可以限制市場調(diào)節(jié)的作用。這一規(guī)定賦予城市政府非常寬泛的政策裁量權(quán)，但這種權(quán)力是否會被濫用，是否會被用于政府干預(yù)市場的“尚方寶劍”？這些擔(dān)憂反映了長期以來對地方性政府管理能力和視野的不信任，但卻不無道理。就算撇開地方政府管理路徑依賴的問題不說，一個更重要的擔(dān)憂是，地方政府的監(jiān)管部門是否具有足夠的能力和技術(shù)手段以實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代有效的監(jiān)管和執(zhí)法？

不難看出，面對新的情況，統(tǒng)還是分，這依然是個問題。這一問題在基于淘寶等平臺的管理中，其實(shí)早已出現(xiàn)，但遠(yuǎn)沒有得到解決。比如，淘寶的注冊地在杭州，但基于平臺的交易主體遍布全世界，所以，就算由地方來管理，應(yīng)當(dāng)由哪個地方的政府部門來管理？如何進(jìn)行遠(yuǎn)程管理？由于在實(shí)際的監(jiān)管能力和信息采集處理方面，地方監(jiān)管部門并不具有“在場優(yōu)勢”。相反由于缺乏相應(yīng)的資源和手段，地方往往處于劣勢，所以實(shí)踐中也存在另一種吁求，那就是應(yīng)當(dāng)由中央的監(jiān)管部門對基于平臺的交易進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管和管理。在實(shí)踐中，已經(jīng)有了一些嘗試。如質(zhì)檢總局在杭州設(shè)立了機(jī)構(gòu)對網(wǎng)購商品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法協(xié)調(diào)；正在制定中的《電子商務(wù)法》也在考慮是否需要將統(tǒng)一監(jiān)管模式作為一個重要的政策選項(xiàng)。

因此，雖然在憲政和整體的公共治理語境中，放權(quán)于地方是一個非常重要的趨勢和改革方向，但對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的管理而言，管理地方化以及由此帶來的管理碎片化，其實(shí)人為割裂了互聯(lián)網(wǎng)的空間開放和統(tǒng)一性，背離了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的跨地域性這一重要特征。管理地方化不利于共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也超出現(xiàn)階段地方管理的權(quán)能。例如，新規(guī)規(guī)定網(wǎng)約車車輛要獲得縣級出租車管理部門的運(yùn)輸許可，那么，獲得A市許可后，可否在B市營業(yè)？同理，網(wǎng)約車司機(jī)獲得駕駛許可后，可否異地駕駛網(wǎng)約車？既然現(xiàn)在已放權(quán)縣級政府的部門來頒發(fā)許可，那么按照誰許可，誰監(jiān)管的原則，恐怕獲得許可的車輛和司機(jī)就只能在本地營業(yè)，否則許可部門實(shí)際上將很難進(jìn)行跨管轄區(qū)域的監(jiān)管和執(zhí)法。地方化的管理以地域管轄權(quán)為基礎(chǔ)，而這與互聯(lián)網(wǎng)的空間開放性是無法匹配的。

超越監(jiān)管統(tǒng)與分的糾結(jié)，需要充分認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)而設(shè)計新的監(jiān)管模式。將過去那種縱向的統(tǒng)與分的兩分法思維，轉(zhuǎn)化為橫向的政府——平臺結(jié)合思維，這實(shí)際上是一種橫向的合作監(jiān)管模式。這就是監(jiān)管部門與網(wǎng)絡(luò)平臺合作，對新業(yè)態(tài)領(lǐng)域的問題進(jìn)行合作治理。網(wǎng)約車新規(guī)體現(xiàn)了“政府管平臺，平臺管車輛和駕駛員”的思路，但在具體規(guī)定層面，仍存在比較大的不足，表現(xiàn)為多級政府都要管平臺，而平臺管車輛和駕駛員的權(quán)與責(zé)并不清楚。在未來政策調(diào)整中，應(yīng)當(dāng)將設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為唯一的一個政策選項(xiàng)，由統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)依托互聯(lián)網(wǎng)平臺公司對車輛和人員進(jìn)行管理。

網(wǎng)約車新規(guī)所反映出來的種種改革糾結(jié)，表明這一改革將會是一個多階段的重復(fù)博弈。新規(guī)不是改革的結(jié)束，而是一個新的開始。11月1日，網(wǎng)約車新規(guī)將開始實(shí)施，我們將會發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學(xué)習(xí)”（policy learning）過程。在學(xué)習(xí)中進(jìn)一步感知糾結(jié)，化解糾結(jié)，不斷調(diào)整，但一路向前，這是我們對網(wǎng)約車改革的期待，也是對“互聯(lián)網(wǎng)+”時代所有公共政策制定過程的期待。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo))

【參考文獻(xiàn)】

①周其仁：《網(wǎng)約車本就合法，但亦需管理規(guī)范》，新華網(wǎng)， 2016年8月15日。

責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸（見習(xí)）

美編/王夢雅（見習(xí)） 于珊

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